☆ 粵港澳大灣區(qū)航空市場規(guī)模領(lǐng)先全球，不僅得益于需求，也由于區(qū)內(nèi)各大機(jī)場保持適度競爭，提升了服務(wù)效率并降低區(qū)域航空成本。

　　☆ 世界級灣區(qū)在構(gòu)建多樞紐航空系統(tǒng)上，均建立了相對統(tǒng)一的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但在區(qū)域內(nèi)仍保持多市場主體的競爭格局。

　　☆ 粵港澳大灣區(qū)需要構(gòu)建適度競爭、分工協(xié)作的多樞紐航空系統(tǒng)，避免行政或市場壟斷而降低服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。

　　目前，中國已成為全球航空業(yè)增長最快的區(qū)域，6月19日巴黎航展上，波音和空中客車公司發(fā)布了對全球航空市場的預(yù)測，波音預(yù)測未來20年中國市場年均增速6.1%，將成為世界首個超萬億美元的航空市場。空客公司的預(yù)測更為樂觀，預(yù)計10年內(nèi)中國成為全球最大的航空運輸市場。面對飛速增長的航空運輸需求，我國正著力打造北京、上海、廣州三大國際樞紐，形成京津冀、長三角、珠三角三大世界級機(jī)場群，構(gòu)建適應(yīng)未來需求的綜合航空樞紐系統(tǒng)，以應(yīng)對日益緊缺的空域、航班時刻等資源挑戰(zhàn)。

　　粵港澳大灣區(qū)建設(shè)當(dāng)前已上升為國家戰(zhàn)略，要建設(shè)具有世界級競爭力的灣區(qū)城市群，需要世界級的航空樞紐支撐。從目前的情況看，粵港澳大灣區(qū)2016年航空客運量達(dá)1.85億人次，貨運量736萬噸，超過紐約、倫敦和東京幾大灣區(qū)，在全球灣區(qū)中已居于領(lǐng)先地位。

　　圖：2007-2016年各大灣區(qū)航空客貨吞吐量對比(億人次，百萬噸)

　　粵港澳大灣區(qū)航空市場規(guī)模之所以領(lǐng)先全球，一方面緣于過去三十年珠三角作為“世界工廠”的內(nèi)生需求，另一方面也緣于區(qū)域內(nèi)各大機(jī)場保持相對競爭，盡管過去一直有觀點批評區(qū)域內(nèi)機(jī)場存在重復(fù)建設(shè)、能力過剩等問題，但是事實表明，正是由于廣深港三大樞紐的相互競爭，提升了市場服務(wù)能力和服務(wù)效率，降低了區(qū)域航空運輸成本，從而提振了區(qū)域航空市場需求。

　　但也應(yīng)該看到，當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)各機(jī)場由于產(chǎn)權(quán)主體不同、港澳空管體制差異等因素，存在監(jiān)管協(xié)調(diào)力度不足、資源不足與資源浪費并存等問題。粵港澳灣區(qū)內(nèi)各大機(jī)場在保持相對競爭的格局下，需要進(jìn)一步強(qiáng)化分工合作，形成面向全球的航空運輸網(wǎng)絡(luò)，助力國際一流灣區(qū)和世界級城市群建設(shè)。

　　一、粵港澳灣區(qū)建設(shè)世界級航空樞紐面臨挑戰(zhàn)

　　1、航空客貨總量全球灣區(qū)領(lǐng)先，但人均出行次數(shù)依然較低。

　　粵港澳灣區(qū)雖然航空客貨總量大，但與倫敦、東京、紐約等世界級灣區(qū)相比，人均航空出行次數(shù)依然較低，僅為紐約灣區(qū)的1/4，倫敦灣區(qū)的1/5，依然有較大的提升空間。

　　表2：2016年全球灣區(qū)航空出行情況對比

　　2、樞紐機(jī)場連通性不足，服務(wù)水平和服務(wù)效率仍有待提升。

　　粵港澳灣區(qū)國際直達(dá)通航點數(shù)量仍然偏少，面向全球的航空網(wǎng)絡(luò)不夠完善。根據(jù)英國歐艾吉航空國際有限公司(簡稱OAG)2015年發(fā)布的全球航空樞紐連接度指數(shù)排名，全球連通性最好的50家樞紐機(jī)場中，粵港澳灣區(qū)僅香港機(jī)場入圍，連接度指數(shù)得分416分，排名第41位，僅為排名第一的亞特蘭大機(jī)場的六分之一。廣深港三大樞紐在航線航點的設(shè)置上未能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，存在重復(fù)競爭，粵港澳灣區(qū)面向全球的直航點數(shù)量仍需提升。

　　3、政府統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)力度不足，市場主體自發(fā)合作存在局限。

　　粵港澳灣區(qū)目前在政府層面缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，更多依賴于各市場主體的自發(fā)合作。廣深港以及珠海、澳門五大機(jī)場雖已建立了定期溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在粵港澳合作框架下形成了A5聯(lián)盟，但由于定位分工、產(chǎn)權(quán)歸屬、運行標(biāo)準(zhǔn)、利益主體等多方面的原因，在基礎(chǔ)設(shè)施、國際客貨等方面合作進(jìn)展緩慢。如2008年深港機(jī)場軌道聯(lián)絡(luò)線計劃，雙方討論后歸于沉寂，其中固然有建設(shè)成本高昂的問題，但雙方利益訴求差異也是計劃難以推行的重要原因。各機(jī)場在基礎(chǔ)設(shè)施、航線網(wǎng)絡(luò)、航權(quán)安排、關(guān)務(wù)安排、資金支持等多方面也缺乏有效合作機(jī)制安排，尚未實現(xiàn)機(jī)場間快速中轉(zhuǎn)和行李聯(lián)運等基本功能。此外，近年來隨著飛行流量不斷增加，空域矛盾日益突出，成為制約粵港澳灣區(qū)航空樞紐建設(shè)的重要因素。

　　二、世界級灣區(qū)發(fā)展多機(jī)場樞紐系統(tǒng)的經(jīng)驗

　　國際航空樞紐能夠有效推動全球高端資源的集散，增強(qiáng)面向全球的資源集聚和輻射能力，尤其是增強(qiáng)對跨國企業(yè)總部、國際組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)事館等國際政治經(jīng)濟(jì)資源的吸引力，推動形成面向全球的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。紐約、倫敦、東京等世界一流灣區(qū)均形成了面向全球、分工協(xié)作的多樞紐機(jī)場系統(tǒng)。

　　1、建立跨行政邊界的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

　　紐約灣區(qū)三個主要機(jī)場(肯尼迪國際機(jī)場、紐瓦克自由國際機(jī)場和拉瓜迪亞機(jī)場)旅客吞吐量達(dá)1.3億人次。為加強(qiáng)機(jī)場、港口等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，紐約州和新澤西州聯(lián)合設(shè)立跨區(qū)域協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——紐約新澤西港務(wù)局，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)機(jī)場系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。港務(wù)局使用包括政策、價格、收費等不同手段，在三個主要機(jī)場間靈活、動態(tài)地調(diào)節(jié)航空旅客運量，促使運量從容量飽和、服務(wù)質(zhì)量下降的大型機(jī)場向其它利用情況不足的中小型機(jī)場分流。在統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制下，各機(jī)場依然保持產(chǎn)權(quán)主體獨立，以獨立市場地位參與區(qū)域競爭。

　　圖：紐約大灣區(qū)主要機(jī)場分布圖

　　2、保持多樞紐機(jī)場系統(tǒng)內(nèi)的適度競爭

　　倫敦灣區(qū)多機(jī)場系統(tǒng)2006年以前以英國機(jī)場集團(tuán)(BAA)私有化為契機(jī)，以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，根據(jù)各機(jī)場細(xì)分市場，進(jìn)行分工定位，實現(xiàn)各機(jī)場差異化發(fā)展。但BAA對倫敦地區(qū)機(jī)場的壟斷經(jīng)營限制了市場競爭，致使機(jī)場運行效率低下，服務(wù)水平下降，旅客以及航空公司權(quán)益受損。根據(jù)2001年諾貝爾(NobelPrize)經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)的估計，由于BAA壟斷導(dǎo)致希思羅機(jī)場(Heathrow)每年大約6800萬旅客時間損耗價值約為6.8億英鎊。為解決壟斷導(dǎo)致的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量下降問題，2008年在英國負(fù)責(zé)反壟斷調(diào)查的競爭委員會的干預(yù)下，英國機(jī)場集團(tuán)出售了蓋德威科機(jī)場和斯坦斯特德機(jī)場的股份，僅保留希思羅機(jī)場的控股權(quán)，BAA于2012年也更名為希思羅公司。英國政府同時設(shè)立了獨立的航空管理委員會(CAA)對機(jī)場服務(wù)價格和服務(wù)效率進(jìn)行監(jiān)管。

　　3、實施統(tǒng)一的空域規(guī)劃和飛行程序設(shè)計

　　倫敦和紐約灣區(qū)都存在飛行流量大，空域資源緊張的問題，但以整體效率最大為原則，通過統(tǒng)一的空域規(guī)劃和飛行程序設(shè)計，提升了資源使用效率，有效降低延誤。如倫敦終端區(qū)空域面積只有1.7萬平方公里，基本相當(dāng)于珠海終端區(qū)的空域面積，但通過統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化飛行程序，以設(shè)置多條平行航路、完善流量管理系統(tǒng)、縮小落地間隔等多種手段，減少航班等待時間，提升運作效率，區(qū)域范圍內(nèi)機(jī)場的日均起降航班達(dá)到了4000架次。

　　總的來看，世界級灣區(qū)在構(gòu)建多樞紐航空系統(tǒng)上，均建立了相對統(tǒng)一的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但在區(qū)域內(nèi)仍保持多市場主體的競爭格局。倫敦灣區(qū)的經(jīng)驗也表明，試圖以單一市場主體替代政府的統(tǒng)一監(jiān)管，結(jié)果只能損失區(qū)域航空服務(wù)效率和公眾利益，從而損害區(qū)域競爭力。

　　三、構(gòu)建適度競爭、分工協(xié)作的粵港澳大灣區(qū)多樞紐航空系統(tǒng)

　　為更好地服務(wù)于粵港澳灣區(qū)建設(shè)，一方面要加強(qiáng)政府監(jiān)管協(xié)調(diào)，實現(xiàn)粵港澳灣區(qū)內(nèi)部各機(jī)場的優(yōu)勢互補(bǔ)，避免內(nèi)耗和資源浪費;另一方面也要保持適度市場競爭，避免行政或市場壟斷而降低服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。

　　1、構(gòu)建適度競爭的航空多樞紐系統(tǒng)。

　　在市場主體方面，以廣深港三大機(jī)場為核心，保持多市場主體競爭的格局，確保服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率持續(xù)提升。另一方面，政府應(yīng)推動基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)作和資源對接，推動廣深港三大機(jī)場的無縫對接與中轉(zhuǎn)，盡快啟動穗港深機(jī)場軌道線的建設(shè)，統(tǒng)一空域規(guī)劃和飛行程序，形成一體化運作的多樞紐機(jī)場系統(tǒng)，打造全球領(lǐng)先的航空樞紐。

　　2、成立粵港澳灣區(qū)機(jī)場管理局。

　　為解決利益主體及制度差異問題，借鑒新澤西港務(wù)局的模式，聯(lián)合行業(yè)管理部門、地方政府、機(jī)場等多方成立粵港澳灣區(qū)機(jī)場管理局，作為專業(yè)技術(shù)管理機(jī)構(gòu)，解決行政分割問題，對各市場主體進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)對粵港澳灣區(qū)航空樞紐建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　3、探索進(jìn)一步開放粵港澳地區(qū)航權(quán)。

　　充分發(fā)揮香港以及深圳特區(qū)開放前沿的作用，利用自貿(mào)區(qū)建設(shè)的契機(jī)，借鑒海南的經(jīng)驗，順應(yīng)全球“天空開放”趨勢，探索在粵港澳灣區(qū)打造自由飛行區(qū)，吸引全球航空公司開辟航線。加強(qiáng)與軍方、國家空管局的溝通，爭取民航局空管局對粵港澳空域資源進(jìn)一步開放和優(yōu)化，實現(xiàn)空域資源的進(jìn)一步釋放。

　　4、率先探索客貨通關(guān)便利化政策。

　　優(yōu)化國際客貨流程，探索推行管制代理人制度，全面推行國際旅客入境144小時免簽、離境退稅等便利政策，為國際航空客貨企業(yè)及旅客提供便利。

　　(作者：中國(深圳)綜合開發(fā)研究院新經(jīng)濟(jì)研究所執(zhí)行所長)

責(zé)編：xwxw