2020年是北京城市總體規劃確定的近期目標年，在市委、市政府的堅強領導下，本市全面推動總體規劃實施，圓滿完成了階段性任務。受市人民政府委托，市規劃自然資源委在北京市第十五屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議上提請書面審議了《關于<北京城市總體規劃(2016年—2035年)>實施情況的報告》，全文如下：

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　　總體規劃實施第一階段工作情況

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　　全面組織實施總體規劃

　　總體規劃獲黨中央、國務院批復以來，將精心組織實施總體規劃作為本市三件大事之一，以釘釘子精神抓好規劃組織實施。

　　加強事前統籌部署，制定總體規劃實施工作方案，從規劃編制、重點功能區重大項目、專項工作、政策機制4個方面明確102項重點任務清單，落實到各區、各部門和有關單位。

　　注重事中督察問責，在市級層面形成了覆蓋督察、考核、問責等方面的總體規劃實施監督問責體系。

　　創新事后體檢評估，建立“一年一體檢、五年一評估”的常態化機制，持續三年開展城市體檢工作，對城市總體規劃的實施情況進行實時監測、定期評估、動態調整，確保總體規劃確定的各項目標指標得到有序落實。北京城市體檢的經驗模式得到了自然資源部、住房和城鄉建設部的充分肯定并作為示范向全國推廣。

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　　探索建立國土空間規劃體系，剛性傳導和逐層落實總體規劃目標任務

　　切實發揮規劃統籌引領作用，構建分級分責不分散的國土空間規劃管控體系。制定印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》，正式確立了本市“三級三類四體系”的國土空間規劃總體框架，即市、區、鄉鎮三級，總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃三類，并統籌規劃編制、規劃實施、規劃監督、運行保障四個子體系，形成閉環管理工作流程，為持續推動總體規劃實施確定了制度框架。

　　構建空間秩序，推進“一核兩翼”規劃建設。以首善標準做好《首都功能核心區控制性詳細規劃(街區層面)(2018年—2035年)》編制和報審工作，2020年8月21日獲黨中央、國務院批復;制定發布《首都功能核心區控制性詳細規劃三年行動計劃(2020年—2022年》，圍繞中央政務功能布局優化、城市環境提升、重點文物騰退等重點內容明確了80項規劃實施重點任務。

　　高水平編制《北京城市副中心控制性詳細規劃(街區層面)(2016年—2035年)》，2018年12月27日獲黨中央、國務院批復;制定城市副中心控規實施工作方案，確定100項具體任務，建立“1+12+N”規劃編制體系，目前12個組團深化方案已編制完成，N個規劃設計導則正式試運行;同步編制副中心拓展區規劃、9個鄉鎮國土空間規劃和三百余個村莊規劃。

　　城市副中心位置與區位分析圖

　　承上啟下、條塊結合，有序推進各級各類規劃實施。13個區分區規劃(國土空間規劃)及亦莊新城規劃獲市政府批復實施，進一步剛性傳導總體規劃確定的目標、指標和任務，夯實總體規劃一張藍圖繪到底的重要國土空間規劃基礎。加快街區控規和規劃綜合實施方案工作探索，制定集中建設區控制性詳細規劃編制工作方案。

　　有序推進“三城一區”、新首鋼地區、雁棲湖國際會都等二十余項重點功能區規劃和教育、醫療衛生、物流、體育等市級專項規劃編制工作。構建城市設計編制、管理體系，制定街道更新治理、城市色彩、濱水空間等城市設計導則。推動國土空間規劃“一張圖”建設并研究制定相關維護機制和管控辦法，將以分區規劃數據庫為本底逐步搭建本市全域全要素管控的國土空間規劃“一張圖”。

　　加強鎮、村規劃指導，促進城鄉融合發展。印發《關于開展鄉鎮國土空間規劃編制工作的指導意見》《北京市鄉鎮國土空間規劃編制導則(試行)》，立足區域特點，明確鄉鎮國土空間規劃編制的技術要點、工作要求，有序推進各鄉鎮國土空間規劃的編制工作。相繼出臺《北京市村莊布局規劃》《北京市區級鄉村規劃編制指導意見》《北京市村莊規劃導則(修訂版)》等系列文件，指導建立“北京市村莊布局規劃—區級鄉村規劃—鄉鎮國土空間規劃—村莊規劃”的“四級”村莊規劃體系。開展“三師”下鄉活動，征集規劃師、建筑師、設計師超過1200人，目前已參與編制完成2912個村莊規劃。

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　　加強法規文件完善和政策機制創新，為總體規劃實施提供保障

　　加強法制建設，推動實施《北京市機動車停車條例》《北京市城鄉規劃條例》《北京市物業管理條例》《北京市生活垃圾管理條例》等地方法規。

　　持續落實城鄉建設用地減量，逐步建立減量發展實施倒逼機制，制定《北京市城鄉建設用地供應減量掛鉤工作實施意見》《關于加快科技創新構建高精尖經濟結構用地政策的意見》《北京市土地資源整理暫行辦法》等一系列政策辦法，為減量提質發展提供制度保障。劃管結合、破立并重，著力加強非建設空間管控，印發《北京市戰略留白用地管理辦法》，對戰略留白用地實行總量控制和動態優化，提升城市發展韌性和彈性;實施“兩線三區”全域管控，印發《北京市生態控制線和城市開發邊界管理辦法》;制定《北京市區級國土空間規劃分區用途管制規則(試行)》，明確11類規劃分區差異化的主導用途和管控要求。

　　嚴格現狀管控示意圖

　　持續深化營商環境改革。出臺《北京市優化營商環境條例》，發布優化營商環境3.0版改革政策，大力推進方便辦、加快辦、省錢辦，深入推進建設項目審批服務改革，切實提高審批服務效率，企業和群眾獲得感明顯增強，中國連續兩年入列全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。

　　02

　　認真落實市人大常委會對2019年專項工作報告的審議意見

　　認真研究市人大常委會對2019年專項工作報告的審議意見中提出的問題和建議，全面吸納代表意見建議，持續推動2020年總體規劃實施。

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　　全面加強“四個中心”功能建設，服務保障首都功能的空間得到優化提升

　　編制“四個中心”專項規劃，全力做好“四個服務”保障。始終把政治中心的服務保障擺在首位，做實做強首規委辦，健全首都規劃向黨中央負責的體制機制;優化中央政務功能布局，持續開展中南海及周邊地區、天安門—長安街等重點地區綜合整治，嚴格控制建筑高度和建設規模，強化安全管控。

　　精心保護好歷史文化金名片，加快完善歷史文化名城保護政策措施，推動修訂《北京歷史文化名城保護條例》，研究制定歷史文化街區和歷史建筑保護管理辦法;推進北京老城整體保護規劃編制，持續開展歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作，啟動第一批歷史建筑測繪和建檔，第二批歷史建筑315棟(座)已公布，第三批歷史建筑329棟(座)已完成公示。

　　加強國際交往中心功能建設，編制完成國際交往中心專項規劃、雁棲湖國際會都控規優化及會都設施擴容方案、第四使館區控規及城市設計，加快推進國家會議中心二期項目服務設施、新國展二三期規劃建設。深入推進科技創新中心功能建設，編制科技創新中心建設專項規劃、懷柔科學城控制性詳細規劃，推動“三城一區”等重點地區加快發展。

　　2

　　持續推動減量發展，積極探索存量更新路徑

　　建立城鄉建設用地供減掛鉤機制，結合疏解整治促提升專項行動，以集中建設區外的低效集體產業用地為重點，以拆除違法建設為主要抓手，持續推動城市減量發展。探索減量發展背景下的綠化隔離地區建設模式與路徑，全面優化一綠地區規劃實施單元的規劃綜合實施方案，通過算歷史賬、規劃賬、時間賬和效果賬，實現減量、提質、大尺度增綠。組織推動王四營鄉減量發展試點“22個政策包”任務，探索實現低成本、可持續、高質量的新路徑。總結推廣王四營鄉試點經驗，推進“一綠”地區建設，探索“二綠”地區規劃建設新路徑。

　　在減量的同時，嚴控用地新增，將土地利用的重點轉向挖潛存量，明確在土地年度供應計劃中存量建設用地規模的比例。加快研究存量更新相關政策，研究制定存量國有建設用地盤活利用的指導意見;起草完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見;起草《老舊小區更新實施細則》等4個實施細則。

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　　“一核一主一副、兩軸多點一區”空間結構進一步優化，功能疏解和承接取得積極進展

　　高質量實施首都功能核心區控規，強化城市空間結構，堅定有序疏解非首都功能，加強老城整體保護，有序提升王府井、西單、前門等重點地區的業態和城市環境，加大老舊小區綜合整治力度，補齊公共服務設施短板，推動政務功能與城市功能有機融合，老城整體保護與有機更新相互促進。持續推動中心城區非首都功能疏解，積極推動疏解空間再利用，補充完善公共服務設施、小微綠地等;持續落實新首鋼地區三年行動計劃，深入推進麗澤金融商務區等重點功能區規劃建設，產業結構在疏解中實現更高水平發展。

　　加快推進城市副中心規劃建設，發揮對疏解非首都功能的示范帶動作用。推動行政辦公區規劃建設工作，保障第一批市級機關、事業單位順利搬遷入駐。大力推動副中心重點功能區和重點項目建設，完成城市綠心規劃設計，圖書館、劇院、博物館三大公共建筑已開工建設，城市綠心森林公園順利開園。城市副中心站綜合交通樞紐地下工程、六環路入地工程開工建設。編制文化旅游區、張家灣古鎮和設計小鎮、臺湖演藝小鎮等重點地區規劃方案，推動路縣故城遺址保護展示工程規劃建設。加強規劃實施政策機制創新，研究制定城市副中心高質量規劃建設管理的意見，完成城市副中心規建管三維智慧信息平臺一期建設。

　　多點地區積極推動中心城區功能承接，推進優質教育、醫療衛生資源承接，不斷提升新城綜合服務能力和承載能力。生態涵養區積極開展礦山生態修復、生態清潔小流域建設、風沙治理造林工作，市級財政加大對生態涵養區的轉移支付，綠色發展取得新成效。

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　　依法依規高效做好自然資源管理，持續擴大高品質綠色生態空間

　　有序推進第三次全國國土調查，完成統一時點更新調查。以總體規劃為統領，以三調成果為基礎，在完成資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，并做好與“三線一單”(生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單)工作成果銜接的基礎上，統籌推進和基本完成三條控制線(生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界)評估調整工作，并將自然保護地優化整合預案整體納入生態保護紅線評估調整成果。依法履行自然資源資產所有者和管理者職責，制定印發《北京市自然資源資產產權制度改革方案》。夯實基礎摸清自然資源資產家底，建立健全本市全民所有自然資源資產情況報告制度。

　　堅決制止耕地“非農化”行為，嚴格違法占用耕地執法，落實最嚴格的耕地保護制度。持續推進實施新一輪百萬畝造林綠化工程，森林覆蓋率穩步提升。持續加強大尺度綠化建設，組織編制溫榆河公園控制性詳細規劃，打造北京城市最大的“綠肺”，“一屏、三環、五河、九楔”市域綠色空間結構進一步強化，山水林田湖草生態空間系統治理取得積極成效。

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　　以治理“大城市病”為重點，圍繞“七有”“五性”加強民生保障

　　落實《首都教育現代化2035》及五年實施方案，深化基礎教育改革，完成第三期學前教育行動計劃，提升普惠性幼兒園覆蓋率。深入推進健康北京建設，出臺實施加強首都公共衛生應急管理體系建設的若干意見和三年行動計劃，不斷提高傳染病和突發公共衛生事件處置能力，健全覆蓋全人群、全生命周期的健康服務體系。加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。利用疏解騰退空間、城市公園、綠地等場所，因地制宜建設更多體育場地設施。深化應急管理體制改革，全面提升應急指揮救援能力、應急隊伍專業化能力和災害防治能力，提高城市韌性。努力提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

　　加強交通市政基礎設施的支撐作用，立足于軌道交通引導城市發展，由市領導牽頭建立軌道交通線網規劃及一體化專班聯席會議制度，統籌推動線網規劃和一體化工作，搭建市區兩級協作的軌道交通一體化工作平臺。高質量編制市政專項規劃，積極推進本市公交場站、慢行系統、停車、城市南部交通體系等專項規劃編制。加快推進重點功能區和控規試點單元的市政專項編制和審查工作，不斷完善水系和濱水空間規劃設計管控機制，進一步提升市政場站設施建設品質。

　　提升城市精細化治理水平。實施公共空間改造提升三年行動計劃，開展“小空間大生活——百姓身邊微空間改造行動計劃”。落實無障礙專項行動計劃，發布北京市無障礙城市設計導則，并抓好導則的落地實施。推動責任規劃師制度下沉街鄉，直接服務民生，近90%的街鄉鎮已簽約責任規劃師。優化“接訴即辦”處置流程，完善可追溯的責任追究和倒查機制，全程留痕。建立“熱線+網格”為民服務模式，推動主動治理、未訴先辦。

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　　深入推進京津冀協同發展，推動協同發展重大項目、重點領域任務落實

　　積極持續推動協同發展重點領域任務、重大項目落實、落地。完成通州區與廊坊北三縣協同發展規劃，擬定雙方規劃建設統籌協調機制實施工作方案，建立與廊坊市日常工作對接機制，實行京冀交界地區統一規劃、統一政策、統一標準、統一管控。推進大興機場臨空經濟區規劃建設，編制大興機場臨空經濟區(北京部分)控制性詳細規劃(街區層面)，為綜合保稅區封關運營奠定基礎。

　　圖片來源：北京日報

　　構建與國鐵集團常態化溝通機制，推動京沈客專、京雄商高鐵等重大工程規劃建設。啟動軌道交通大興機場線北延工程，推動軌道交通平谷線等建設。推動京雄高速公路(北京段)、北京大興國際機場北線東西延項目用地預審，成為本市作為國務院委托用地審批試點省份批準的首批承接事項。全方位支持雄安新區建設，加快推動區域直連直通交通基礎設施建設。

　　03

　　總體規劃實施需要關注的問題

　　總體規劃實施第一階段即將收官，全市各區、各部門完成了第一階段任務，取得了較好進展，為后續規劃實施奠定了良好基礎。但對照總體規劃確定目標，在規模管控、存量挖潛、空間結構優化等方面還存在一系列長期、復雜、艱巨的挑戰和問題。

　　一是建設規模管控難度加大，空間結構優化重組任務艱巨。中心城區用地減量任務在全市占比較大，凈減量壓力相對較重，同時需要重點統籌綠隔地區的減量和實施。中心城區以外地區空間優化的實施難度相對較大，雖然用地凈減量壓力相對小，但規劃實施率相對較低、用地更為分散，需統籌謀劃好規劃實施時序，持續推動城市空間結構優化。建筑規模管控難點在于把控好實施節奏，加強時間、空間雙統籌。需要在總量管控基礎上，考慮不同圈層的管控要求和實施節奏，從有效支撐經濟可持續發展和解決群眾關切、改善民生需求的角度，探索在市區兩級建立彈性管控機制，采用“以時間換空間”方式，加強流量指標在空間上的精準投放。

　　二是規劃實施進入控增量、優存量階段，需要加強存量實施的空間統籌與綜合配套改革。對于歷史文化街區平房騰退和修繕、老舊小區改造、老工業廠區和老舊樓宇更新等類型更新，由于所在區位和問題重點不同，需要有針對性地探索分區域、分類型的差異化政策，打通推動存量功能轉換提升在制度政策、標準規范、審批流程上的瓶頸堵點，加強存量更新利用和利益分配機制的整體性制度重構。

　　三是山水林田湖草生態空間的治理體系和治理能力亟待加強。目前各類水、林、田等生態空間的管理邊界不夠清晰，存在交叉管理、多頭管理等問題，需要加強統籌和整體管控。嚴守耕地、基本農田的工作任務與林地、園地建設之間的關系還需進一步理順，堅決制止各類耕地“非農化”行為。新一輪百萬畝造林綠化任務艱巨，需要重點加大對市域規劃綠色空間中的集體產業用地的騰退力度，對生態功能較低的自主造林地塊提升質量效益。

　　四是按照總體規劃確定的城市空間結構，疏解承接的關系還需進一步強化。首都功能核心區應持續推動政務環境保障、老城整體保護和人居環境改善。中心城區作為“四個中心”的集中承載地，應繼續有序疏解非首都功能，避免疏解過程中人口和功能不匹配、不同步的現象，需要進一步研究統籌利用好疏解騰退空間，優化提升首都功能。多點地區需要重點關注公共服務設施的人均水平，外圍新城吸引力和綜合承載能力還需要進一步提升。

　　五是職住平衡面臨的壓力還將持續，城鄉居住結構需持續優化。全市平均通勤距離和平均通勤時間持續增加，軌道交通和用地、人口、就業崗位的匹配關系尚需進一步加強，交通和城市功能需要進一步融合。需要進一步優化城鄉居住用地結構，加強產業、居住用地投放與軌道交通建設在空間和時序上的匹配，推動職住平衡發展。

　　六是加強超大城市風險防控，防止風險聚集傳導、疊加共振，堅決保障首都安全。應對地面塌陷、暴雨洪澇等突發性、緩變性地質災害和極端自然災害的精準防控壓力持續存在;疫情防控常態化背景下需要持續防范超大城市由于人口、產業和功能高度聚集帶來的風險，保障城市運行安全。

　　04

　　下階段工作

　　“十四五”時期也是總體規劃實施的第二個重要階段，下一步，還應繼續堅持總體規劃的既定方向和目標不動搖，久久為功，持續推動總體規劃實施。

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　　持續推進總體規劃實施第二階段重點任務

　　謀劃好總體規劃實施第二階段的重點任務，編制《北京市國土空間近期規劃暨北京城市總體規劃實施工作方案(2021年—2025年)》并推動實施，與“十四五”規劃體系統籌銜接，發揮國土空間規劃基礎作用，加強對規劃實施時序的統籌協調，增強規劃實施的協同性、系統性和整體性，成為健全規劃體系與實施傳導機制的重要組成部分。持續推動總體規劃實施第二階段的各項重點任務，堅持一張藍圖干到底。

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　　深化完善國土空間規劃體系

　　持續推動完善本市國土空間規劃體系構建，貫徹落實中央精神，持續推進首都功能核心區控規、城市副中心控規、分區規劃實施，推動京津冀協同發展取得新突破。細化編制控制性詳細規劃和鄉鎮域規劃，推動市、區、街鄉的逐級深化傳導。嚴格落實“雙控三線”管控要求，切實強化非建設空間管理，構建生態安全格局。

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　　開展總體規劃實施評估

　　按照總體規劃“一年一體檢、五年一評估”的要求，全面開展總體規劃實施評估工作。全面對照黨中央、國務院批復及總體規劃要求，對照總體規劃目標對北京城市各領域規劃實施情況開展全面評估和總結，圍繞總體規劃各項目標指標落實情況、各項政策機制的建立和對規劃實施的影響等方面進行深入分析，結合北京面臨的新形勢新要求，提出下階段對規劃實施的對策建議。

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　　深入優化調整城市空間布局

　　首都功能核心區深入推進疏解減量提質，圍繞“兩軸、一城、一環”加強特色塑造和功能布局引導，以更大范圍空間布局支撐中央政務活動。中心城區持續疏解非首都功能，進一步完善空間布局，推進城市修補和生態修復，顯著提升“四個中心”功能集中承載水平。平原新城地區加快提升綜合承載能力，做強核心產業功能、做優公共服務和環境品質，有序承接中心城區功能梯次轉移。堅持把生態涵養區建設作為首都生態文明建設的重頭戲來抓，堅決守護好首都生態屏障，成為踐行綠水青山就是金山銀山理念的典范。注重主副結合、內外聯動、南北均衡、城鄉一體、山區和平原地區互補，實現城市整體功能優化。集約高效利用生產空間，拓展高品質生活、生態空間，促進生產生活生態融合。嚴控戰略留白，為城市長遠發展預留戰略空間。

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　　系統施策、精準實現減量目標

　　嚴格落實城鄉建設用地減量任務，持續推進城鄉建設用地減量提質，統籌減量實施的時序與空間，跨區域統籌聯動，加快挖掘土地資源潛力，實現動態有序減量。嚴格控制建筑規模，統籌剛性約束與彈性供給，精準調控、有序釋放建設規模流量，實現長期減量騰退與近期規劃建設的平衡。統籌地上和地下空間利用，強化市政專業整合、用地功能復合、空間環境融合，高效利用地下空間。

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　　縱深推進城市存量更新

　　推動城市建設發展方式由依靠增量開發建設向存量更新轉變。統籌歷史保護、保留提升、更新改造等不同實施模式，探索跨項目、跨區域的實施機制，形成推動城市有機更新的合力。以首都功能核心區街區更新、城市公共空間提升、老舊小區改造、老舊工業廠房改造、傳統商務樓宇改造、傳統商圈改造等領域為重點，持續推動城市有機更新項目。

　　2021年是北京城市總體規劃實施第二階段的開端之年，下一步，我們將繼續堅持總體規劃的既定方向和目標不動搖，以踏石留印、抓鐵有痕的工作作風持續抓好總體規劃落實，堅持一張藍圖干到底，推動城市在新階段再上新臺階。

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