根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》，“國家對空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。劃分空域，應(yīng)當(dāng)兼顧民用航空和國防安全需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用”。黨和國家歷來高度重視空域資源的使用和管理，新中國成立以來，特別是改革開放以來，在黨中央、國務(wù)院、中央軍委和國家空管委的領(lǐng)導(dǎo)下，軍民航空管系統(tǒng)適時對空域管理進(jìn)行調(diào)整改革，不斷創(chuàng)新空域管理方式，適應(yīng)了不同歷史時期航空事業(yè)發(fā)展和軍事斗爭需要，基本滿足了民航事業(yè)和國防建設(shè)日益增長的空域需求。

　　一、中國空域管理的發(fā)展歷程

　　中國空域管理是隨著國家航空事業(yè)的發(fā)展逐步形成的，60多年來不斷改革和發(fā)展。

　　一是建立空防空管合一空域管理體制。建國初期，中國人民解放軍空軍擔(dān)負(fù)著繁重的國土防空任務(wù)。上世紀(jì)五十至七十年代末，中國民航由空軍代管。全國的空中交通管制工作，由國務(wù)院中央軍委授權(quán)空軍負(fù)責(zé)。八十年代后，隨著中國的改革開放，軍民航飛機(jī)數(shù)量快速增長，飛行量不斷加大，尤其是民用航空運輸以年均15%左右的速度遞增，軍民航飛行矛盾開始顯現(xiàn)。1980年3月，國務(wù)院中央軍委決定，民航不再由空軍代管，改由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo),但空域管理和全國的空中交通管制工作仍由空軍負(fù)責(zé)。

　　二是成立國家空中交通管制委員會。1986年1月，國務(wù)院中央軍委決定，改革國家空中交通管制體制，成立國務(wù)院中央軍委空中交通管制委員會，在國務(wù)院設(shè)立國家空中交通管制局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國的空中交通管制工作，并作為國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會的辦事機(jī)構(gòu)。1987年年底，國家空管局在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時被撤銷。1994年5月，中央軍委決定在總參謀部設(shè)立空中交通管制局，承擔(dān)國家空管委辦公室的日常工作。

　　三是空軍向民航移交航路航線空域的管理。1993年9月，國務(wù)院中央軍委確定，國家空管體制改革實行“三步走”戰(zhàn)略：第一步，將京廣深航路由空軍交由民航管制指揮;第二步，將全國航路交由民航管制指揮。第三步，實現(xiàn)空中交通由國家統(tǒng)一管制。從1994年1月至2000年6月，空軍相繼將當(dāng)時全國境內(nèi)29條航路移交民航管制指揮。至此，當(dāng)時中國境內(nèi)全部29條航路實現(xiàn)了由民航管制指揮，形成了“航路內(nèi)空域由民航負(fù)責(zé)管制指揮，航路外空域由軍航負(fù)責(zé)管制指揮”的格局，并一直延續(xù)至今。

　　四是成立國家飛行流量監(jiān)控中心。為加強(qiáng)對全國空域的規(guī)劃和管理，實時掌握全國空域飛行動態(tài)，2010年5月，國家空管委辦公室在北京成立了國家飛行流量監(jiān)控中心。

　　五是組織低空空域管理改革試點。2010年8月，國務(wù)院中央軍委決定啟動低空空域管理改革。國家空管委辦公室先后在長春、廣州等10個城市組織開展了低空空域改革試點，涉及全國14個省、自治區(qū)和直轄市33%的低空空域。

　　六是調(diào)整和優(yōu)化空域資源配置。軍航為支持民航發(fā)展，2000年以來先后搬遷和關(guān)閉了部分軍用機(jī)場和靶場，縮小了訓(xùn)練空域范圍。民航優(yōu)化了部分繁忙地區(qū)的空域結(jié)構(gòu)，取消空中走廊，劃設(shè)軍民航聯(lián)合進(jìn)近管制區(qū);以單向循環(huán)大通道方式對主要干線航路進(jìn)行改造，提高了航路的飛行安全、容量和效率。國家空管委辦公室先后組織3次飛行高度層改革垂直，將飛行高度層由28個增加到42個，有效提升了空域利用率。據(jù)2015年國家空域技術(shù)重點實驗室的計算，目前民航主用的航路航線和機(jī)場空域面積占國家空域面積的25%左右，軍航主用的空域面積占24%左右，軍民航重疊使用空域面積(臨時航線和軍民合用機(jī)場空域等)占5%左右，其余尚未被有效開發(fā)利用的空域面積約占國家空域面積的56%，主要集中在中國西部人煙稀少地區(qū)。

　　七是組織召開國家空域管理體制改革研討會。2015年11月，國務(wù)院副總理兼國家空管委主任馬凱在廣州主持召開的空域管理體制改革座談會上提出，必須堅持國務(wù)院、中央軍委確定的空管改革“三步走”戰(zhàn)略不動搖，逐步構(gòu)建國家統(tǒng)一管理、軍民深度融合、運行安全高效、資源配置合理的空域管理環(huán)境，走出一條具有中國特色的空域管理道路。

　　二、現(xiàn)行空域管理面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

　　自國家空管體制第二步改革以來，在國家空管委的領(lǐng)導(dǎo)下，軍民航空管系統(tǒng)圍繞國家空域資源的優(yōu)化配置，不斷創(chuàng)新空域管理方式，實現(xiàn)了“兩個基本保障”，即基本保障了民航持續(xù)快速增長，基本保障了軍隊?wèi)?zhàn)備訓(xùn)練活動順利實施。但隨著國家航空事業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)行空域管理存在的問題逐步突顯，面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　一是民航飛行量快速增長與空域資源不足的矛盾日益突出。自2000年以來，中國運輸航空保持了年均增長13.6%以上的發(fā)展速度，已成為全球第二大航空運輸體系。“十二五”期間，中國民航運輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運輸量和貨郵運數(shù)量三大指標(biāo)保持穩(wěn)定增長。2016年，民航全年旅客呑吐量首次突破10億人次，全年貨郵呑吐量1510.4萬噸，完成飛機(jī)起降923.8萬架次。全國日均超過500起降架次的機(jī)場已達(dá)到10個。截止2016年底，中國通用航空企業(yè)已達(dá)320家，在冊通用航空器2595架，飛行75萬小時。公務(wù)航空在過去5年中，年復(fù)合增長率達(dá)32%。目前中國大陸公務(wù)機(jī)保有量已接近300架，占全國通航機(jī)隊規(guī)模的14%。2016年由行業(yè)協(xié)會實施管理的各類無人機(jī)持有合格證共10255個，較2015年有較大幅度增長。與此同時，軍事航空訓(xùn)練強(qiáng)度加大，軍機(jī)飛行量不斷增加。運輸航空、通用航空和軍事航空三大空域用戶飛行量的大幅增長，對中國現(xiàn)行的空域管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“十二五”期間，中國民航航班起降架次年均增長10.11%，而同期民航可用航路僅增長2.3%，遠(yuǎn)不能滿足航班量增長需要。民航航班的正常率從2000年的77%下降到2015年的68%，特別是2015年上半年，航班正常率僅為65%，引發(fā)社會的廣泛關(guān)注。

　　二是軍民航空域條塊分割，空域使用效益不高。全國現(xiàn)行的航路航線網(wǎng)絡(luò)，是在上世紀(jì)70年代劃設(shè)的。由于歷史的原因，目前軍民航機(jī)場交錯分布，民航航路航線與軍航訓(xùn)練空域交叉重疊、相互影響，空域結(jié)構(gòu)矛盾點多;民航航路航線沒有確定上下限，軍航訓(xùn)練空域固定劃設(shè)，沒有建立主動釋放機(jī)制，造成空域資源使用效益不高;軍民航管制區(qū)劃設(shè)、飛行程序和運行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，增大了軍民航的飛行矛盾，構(gòu)成潛在安全威脅。

　　三是空域未分類劃設(shè)，制約了通用航空的發(fā)展。全國低空空域尚未根據(jù)空域用戶不同需要，低空空域使用多頭審批，環(huán)節(jié)多，時間長，協(xié)調(diào)成本大，難以滿足通航機(jī)動性和時效性的要求，制約了通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　四是空域使用和管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不完善。目前國家還沒有形成全國統(tǒng)一的空域劃分、使用和管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。低空空域使用管理法規(guī)至今沒有出臺，各個地區(qū)對低空空域劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尺度掌握不盡相同。

　　五是空域多頭管理，國家缺少權(quán)威高效的空域管理機(jī)構(gòu)。軍民航分別管理航路航線內(nèi)外不同空域，各自需求和權(quán)益難以協(xié)調(diào)平衡，不利于空域資源的平等分配和合理使用。

　　國家空域管理面臨挑戰(zhàn)和矛盾的同時，也迎來難得的發(fā)展機(jī)遇：

　　一是對空域管理改革的認(rèn)識高度一致。目前空域管理存在的體制弊端日漸突出，空域結(jié)構(gòu)和管理方式已經(jīng)難以適應(yīng)航空事業(yè)快速發(fā)展的需求，僅靠局部調(diào)整很難從根本上解決空域緊張的矛盾，必須從體制、機(jī)制、法制上全面推進(jìn)空域管理體制改革，實現(xiàn)國家空域統(tǒng)一規(guī)劃管理，提升空域使用效率。

　　二是明確了空管體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。2015年12月召開的國家空管委第二十次全會明確，必須堅持空管改革“三步走”戰(zhàn)略不動搖，在2020年前實現(xiàn)“國家統(tǒng)一管制”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　三是國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。提出要實現(xiàn)真高3000米以下監(jiān)視空域和報告空域無縫銜接，劃設(shè)低空目視飛行航線，方便通用航空快捷機(jī)動飛行;研究制定并組織實施空域分類標(biāo)準(zhǔn)。今年2月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》提出，積極發(fā)展通用航空短途運輸，鼓勵有條件的地區(qū)發(fā)展公務(wù)航空。在今年3月全國人大十二屆五次大會政府工作報告中，特別提到“要優(yōu)化空域資源配置”。這是國家首次在政府工作報告中專門對空域資源使用提出具體要求。

　　四是在中南地區(qū)啟動空域精細(xì)化管理改革試點。根據(jù)國家空管委確定的空管調(diào)整改革總體方案，軍民航在廣東省珠三角地區(qū)和海南省啟動空域精細(xì)化管理改革試點，為全國實施空域管理體制改革提供可借鑒能推廣的試點成果。

　　三、國家空域管理的改革方向

　　“十三五”是中國空域管理改革和發(fā)展的重要時期。按照國家空管委確定的空管體制改革目標(biāo)，2020年前要實現(xiàn)國家統(tǒng)一管制，空域管理改革進(jìn)入攻堅期。目前中國空域管理面臨的挑戰(zhàn)和矛盾，根源在于軍航和民航二元管理結(jié)構(gòu)的分離。因此，空域管理改革要緊緊圍繞正確處理民航與軍航、空管與空防的關(guān)系這一重大現(xiàn)實課題，以國家軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略為引領(lǐng)，堅定不移地走軍民融合發(fā)展道路，堅持民航與軍航、空管與空防同步協(xié)調(diào)發(fā)展，加快構(gòu)建具有中國特色、權(quán)威高效、軍民融合的現(xiàn)代化國家空域管理體制，確保2020年實現(xiàn)國務(wù)院中央軍委確定的“國家統(tǒng)管”第三步改革目標(biāo)。

　　一是理順國家空域管理體制。深化國家空域管理體制改革，打破部門利益和軍地界線，改革現(xiàn)行空域多頭管理模式，強(qiáng)化國家頂層統(tǒng)管，建立符合國際空管發(fā)展要求、兼顧國情軍情、空域管理主體明確統(tǒng)一、各級責(zé)權(quán)分配合理、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)完善配套的空域管理組織體系。

　　二是加強(qiáng)國家空域資源的統(tǒng)一規(guī)劃。圍繞2020年前實現(xiàn)國家統(tǒng)一管制戰(zhàn)略目標(biāo)，統(tǒng)籌空域資源配置，統(tǒng)一規(guī)劃空域使用。按照國際民航組織空域分類推薦標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)全國空域分類劃設(shè)和管理;強(qiáng)化空域頂層設(shè)計，統(tǒng)籌制定全國空域使用規(guī)劃，改變空域條塊分割、分散使用的運行模式，建立軍民航共同參與的空域管理協(xié)調(diào)機(jī)制和靈活使用機(jī)制，實現(xiàn)空域動態(tài)管理。建立空域使用評估和督查機(jī)制，為科學(xué)規(guī)劃使用空域提供有力支撐。

　　三是優(yōu)化和調(diào)整航路航線結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)全國干線航路網(wǎng)規(guī)劃和調(diào)整，通過優(yōu)化空域結(jié)構(gòu)和應(yīng)用區(qū)域?qū)Ш叫录夹g(shù)，推進(jìn)單向大通道航路規(guī)劃和實施，形成“整體大循環(huán)、局部微循環(huán)”的網(wǎng)絡(luò)格局，解決飛行繁忙地區(qū)空域擁堵問題，提高全國民航航路航線網(wǎng)運行流量;加快繁忙終端區(qū)空域優(yōu)化，實現(xiàn)全國干線機(jī)場進(jìn)離場航線有效分流，緩解空域使用矛盾;推進(jìn)北上廣等地區(qū)終端管制區(qū)建設(shè)，提高空域運行效率和安全運行水平;進(jìn)一步優(yōu)化臨時航線使用機(jī)制，實現(xiàn)臨時航線的有效共享;借助國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，大力推進(jìn)和開辟新的“空中絲綢之路”。

　　四是扎實推進(jìn)低空空域管理改革。按照國際慣例，將限制空域、特殊使用空域之外空域劃設(shè)為空中交通服務(wù)空域，逐步向社會公眾開放各類空中交通服務(wù)空域;進(jìn)一步理順和簡化通航飛行審批程序，推動建立空域使用與飛行申請“負(fù)面清單”管理模式，減少通航審批環(huán)節(jié)與運行限制，實現(xiàn)真高3000米以下非管制空域無縫銜接，為通航發(fā)展創(chuàng)造管理寬松、運行靈活的空域使用環(huán)境。 加強(qiáng)低空飛行管制能力建設(shè)，降低“低慢小”航空器飛行安全隱患，同時，充分考慮“低慢小”合理的空域需求，滿足社會公眾的通用航空消費需求。

　　五是建立軍民航空管聯(lián)合運行機(jī)制。實行軍民航聯(lián)合值班，著力解決目前存在的粗放式空域管理模式;制定軍民航聯(lián)合運行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，理順簡化軍民航協(xié)調(diào)程序，加強(qiáng)軍民航信息共享;在全國逐步建立統(tǒng)籌配置空域資源、聯(lián)合實施空管運行、相互監(jiān)督空域使用的軍民航聯(lián)合運行模式。

　　六是完善空域管理法律法規(guī)。加快推進(jìn)國家航空法立法進(jìn)程，制定國家空域使用管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，清理和修訂軍民航現(xiàn)行各類空域管理相關(guān)法規(guī)規(guī)章，完善空域劃分、空域管理和空域運行的法律規(guī)定，明確空域管理的主體、職責(zé)、權(quán)限和原則;盡快出臺低空空域使用管理規(guī)定和無人駕駛航空器管理規(guī)定，逐步形成全國統(tǒng)一的空域使用管理法律法規(guī)體系，為空域使用和管理提供有力的法制保障。

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