目前我國的航班時(shí)刻管理沿用的傳統(tǒng)辦法帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，不能適應(yīng)我國已基本實(shí)現(xiàn)市場化的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。改革和創(chuàng)新航班時(shí)刻管理辦法，成為我國民航發(fā)展的一個(gè)重要且亟待解決的問題。

　　從我國經(jīng)濟(jì)以市場化為目標(biāo)的改革與發(fā)展方向出發(fā)，我認(rèn)為，探討與實(shí)踐這個(gè)問題必須確立一個(gè)基本前提，就是充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，至少要與之相向而行。特別要強(qiáng)調(diào)的是“市場”、“決定性”，這兩個(gè)詞至關(guān)重要。在這一前提下，談幾點(diǎn)不成熟看法，以拋磚引玉并就教于識者。

       一、航班時(shí)刻權(quán)屬

　　現(xiàn)在流行但模糊的說法，是航班時(shí)刻屬于國家所有，由民航局代表國家行使分配權(quán)。我覺得這個(gè)判斷還是缺乏明確的法理依據(jù)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)該是有商榷之處。目前法律上對航班時(shí)刻的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，學(xué)術(shù)界也沒有統(tǒng)一的結(jié)論，應(yīng)當(dāng)是在研究探索之中。

　　從實(shí)際工作來看，判斷航班時(shí)刻的歸屬首先應(yīng)該弄航線與航班時(shí)刻的區(qū)別。傳統(tǒng)認(rèn)識認(rèn)為，航線與航班時(shí)刻是一個(gè)問題。我認(rèn)為是可以有所區(qū)別的。航線與航班時(shí)刻應(yīng)該相互聯(lián)系的兩個(gè)問題。一是形成的條件不同。航線使用的是空域，與土地、森林、礦藏、河流等一樣，空域是自然形成的資源。而航班時(shí)刻則是機(jī)場建設(shè)后才形成的，機(jī)場是其物質(zhì)載體。沒有機(jī)場就沒有航班時(shí)刻。二是行為發(fā)生的空間不同。通俗地說，航班時(shí)刻是飛機(jī)在本場的起飛時(shí)間與到達(dá)時(shí)間，是在本場完成;而航線的使用則是在空域完成，是飛機(jī)起飛后在空域中使用特定航線的問題。一條航線可以有若干個(gè)起飛或到達(dá)時(shí)刻。三是的分配方式不同。作為自然資源航線可以由政府分配，而作為非自然資源航班時(shí)刻配置則應(yīng)該由市場起決定性作用。

　　基于以上三點(diǎn)，是不是可以這樣認(rèn)識，無論是理論上還是實(shí)踐中，航線與航班時(shí)刻都應(yīng)該分離。與土地、森林、礦藏、河流等一樣，航線使用的空域是自然資源，屬于國家所有，應(yīng)當(dāng)由國家分配，類似無線電頻譜。而航班時(shí)刻是隨機(jī)場建設(shè)而來的，應(yīng)當(dāng)是機(jī)場建設(shè)投資所得，是非自然資源，其所有權(quán)和使用權(quán)與機(jī)場值機(jī)柜臺、登機(jī)廊橋等設(shè)施設(shè)備一樣應(yīng)當(dāng)歸屬機(jī)場。類似無線電頻譜的使用時(shí)刻屬廣播電臺、電視臺以及電臺并由其自行決定。

         二、航班時(shí)刻配置原則

　　航班時(shí)刻是稀缺的商品性資源。根據(jù)中央提出“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的深化改革的戰(zhàn)略要求，我認(rèn)為改革航班時(shí)刻管理的目標(biāo)，是逐步加大市場在航班時(shí)刻配置中的決定性作用，輔之以必要的行政管理，最終建立市場配置與行政管理相結(jié)合的混合型機(jī)制。為此，必須掌握以下原則：

　　1市場的原則

　　逐步推進(jìn)航班時(shí)刻商品化，使其成為航空運(yùn)輸市場的重要要素，并實(shí)行有償使用政策。依據(jù)或通過市場機(jī)制、市場規(guī)律和市場要素，合理的配置航班時(shí)刻，變資源為效益，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

　　2公平的原則

　　機(jī)場作為中性平臺，以航空公司對機(jī)場的貢獻(xiàn)為對價(jià)，按照多投入多使用的原則，公平合理地對待所有航空公司。

　　3競爭的原則

　　引入競爭機(jī)制，根據(jù)航班時(shí)刻市場的供求狀況，推動(dòng)航空公司之間的競爭以及航空公司與機(jī)場的市場博弈，最終達(dá)成合理的分配。

　　4互利的原則

　　機(jī)場和航空公司通過航班時(shí)刻的分配與使用，各自取得合理收益。機(jī)場得到投資的回報(bào)，航空公司通過取得特定航班時(shí)刻后的航線經(jīng)營取得回報(bào)，空管部門也通過自己的投資份額取得合理的回報(bào)，而政府的利益則通過綜合稅收實(shí)現(xiàn)。互利還有一個(gè)不容忽視的根本問題，就是最終要使消費(fèi)者得到利益。

　　5主基地航空公司優(yōu)先的原

　　之所以主基地航空公司優(yōu)先，是由于他們在本場的投入大，飛行次數(shù)多，對本場建設(shè)和發(fā)展貢獻(xiàn)大，所以在同等條件下，主基地航空公司應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。

        三、航班時(shí)刻的配置方式

　　目前國際上有兩種航班時(shí)刻管理模式。一種是《世界航班時(shí)刻協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》為指南的行政分配機(jī)制。另一種美國為代表的以市場配置與行政分配相結(jié)合的混合機(jī)制。我國目前實(shí)行行政分配機(jī)制，以政府為主導(dǎo)分配航班時(shí)刻。無疑，這種分配方式已經(jīng)不能適應(yīng)我國航空運(yùn)輸市場發(fā)展的需要，并一定程度上制約了航空公司與機(jī)場的發(fā)展。以市場為導(dǎo)向改革創(chuàng)新航班時(shí)刻分配模式刻不容緩。為此，必須在理論、政策和實(shí)踐上明確幾個(gè)問題。

　　1明確航班時(shí)刻商品屬性。

　　航班時(shí)刻是非自然性的稀缺資源，同時(shí)又是機(jī)場的產(chǎn)品，具有以價(jià)值為核心的商品的全部特點(diǎn)。準(zhǔn)確的說航班時(shí)刻的分配應(yīng)當(dāng)是出售。機(jī)場是商品生產(chǎn)者，航空公司是消費(fèi)者。當(dāng)前，我國的土地森林礦藏等自然資源都基本實(shí)現(xiàn)了商品化，空域也顯現(xiàn)明顯的商品化趨勢。作為人類勞動(dòng)創(chuàng)造的航班時(shí)刻，更應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)商品化，并進(jìn)入航空運(yùn)輸市場。否認(rèn)航班時(shí)刻的商品屬性，在實(shí)踐中就容易忽視將資源變?yōu)槭找妫�最終導(dǎo)致這部分國有資產(chǎn)的流失。

　　2確立航班時(shí)刻分配主體。

　　目前我國的航班時(shí)刻分配是以政府為主導(dǎo)。我認(rèn)為，應(yīng)該按照誰投資誰擁有，誰擁有誰出售的市場原則，重新審視以政府為主導(dǎo)的航班時(shí)刻分配機(jī)制。根據(jù)航線與航班時(shí)刻分離的設(shè)計(jì)，航班時(shí)刻的分配應(yīng)當(dāng)以機(jī)場為主體。航空公司在取得航線的使用權(quán)后，與機(jī)場協(xié)商使用這條航線的航班時(shí)刻，變現(xiàn)在的航空公司與政府協(xié)調(diào)航為航空公司與機(jī)場協(xié)調(diào)，而政府則逐步退出分配領(lǐng)域，交由市場去完成。

　　3按照市場原則和市場規(guī)律配置航班時(shí)刻。

　　作為商品，航班時(shí)刻配置必須以市場為主導(dǎo)，按照市場的原則與市場規(guī)律實(shí)施。即便是行政配置，也要考慮和尊重市場。這里最為重要的，是價(jià)格與供求關(guān)系兩個(gè)要素。在實(shí)踐中，應(yīng)該依托成本決定價(jià)格的原則以及市場的供求關(guān)系，由機(jī)場與航空公司在市場博弈中確定合理、可控的價(jià)格，實(shí)現(xiàn)航班時(shí)刻的合理配置。

　　4運(yùn)用市場要素調(diào)整航空運(yùn)輸市場。

　　市場是經(jīng)常變動(dòng)的，導(dǎo)致市場變動(dòng)的最基本因素是供求關(guān)系與商品價(jià)格，其變化輕則影響企業(yè)的收益，重則可以影響航空運(yùn)輸市場的全局。現(xiàn)在，各航空公司都爭著飛北上廣深的所謂“黃金航線”，爭著拿這些機(jī)場的黃金時(shí)刻。民航局也為此出臺了不少政策與要求。其實(shí)這些事完全可以交給市場去做。當(dāng)黃金時(shí)刻供不應(yīng)求時(shí)，在機(jī)場與航空公司的市場博弈中，時(shí)刻價(jià)格就會(huì)走高，需求就會(huì)隨之減少以致最后達(dá)到供求平衡;反之如果供過于求，時(shí)刻價(jià)格就會(huì)走低，逐步推動(dòng)需求增加以達(dá)到平衡。同樣，北上廣深機(jī)場的航班時(shí)刻供不應(yīng)求，也可以通過時(shí)刻價(jià)格實(shí)施調(diào)整以走向平衡，而溢出的運(yùn)力則可以通過較低時(shí)刻價(jià)格吸引到中小機(jī)場。當(dāng)然，在實(shí)際工作中規(guī)律的表現(xiàn)往往通過許多中間環(huán)節(jié)，但基本趨勢不會(huì)改變。這一點(diǎn)，航空公司在銷售上已經(jīng)運(yùn)用得非常成熟。黃金時(shí)刻的票價(jià)往往倍于非黃金時(shí)刻。其他的基于民航戰(zhàn)略性安排的目標(biāo)，比如大型超大型機(jī)場的去非樞紐化、保證一定比例的國際航班、大中小型機(jī)比例合理等，都可以綜合通過價(jià)格與市場去完。

        四、航班時(shí)刻的政府管理

　　市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，是在一定規(guī)范中運(yùn)行的有秩序的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。我國《民用航空法》規(guī)定，國務(wù)院民用航空主管部門對全國民用航空活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。航班時(shí)刻的市場分配同樣要在政府的監(jiān)管下實(shí)施。

　　1制定航班時(shí)刻分配政策。

　　現(xiàn)行的《民航航班時(shí)刻管理辦法》，在民航局在航班時(shí)刻管理工作中履行的職責(zé)中，第一條就是制定航班時(shí)刻分配政策。現(xiàn)在的問題是政府根據(jù)什么來制定航班時(shí)刻分配政策。對此，我覺得要把握我國經(jīng)濟(jì)形態(tài)和民航在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的發(fā)展方向，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為指導(dǎo)思想，根據(jù)我國航班時(shí)刻分配的歷史、現(xiàn)實(shí)與發(fā)展?fàn)顩r，制定適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、公平公開的航班時(shí)刻分配政策。這一政策應(yīng)考慮在市場配置資源的基礎(chǔ)上，明確航班時(shí)刻的商品屬性，確立機(jī)場的主體作用，逐步淡化政府直接參與分配的行為，強(qiáng)化政府市場監(jiān)管的職責(zé)。

　　2規(guī)范航班時(shí)刻分配的市場秩序。

　　有市場就有競爭。政府應(yīng)當(dāng)以監(jiān)管市場為主要職責(zé)。一是基于安全基礎(chǔ)上對高峰小時(shí)航班時(shí)刻數(shù)量的監(jiān)管，防止出現(xiàn)為追求收益盲目增加高峰小時(shí)航班時(shí)刻數(shù)量的行為。二是基于平衡各方利益基礎(chǔ)上對航班時(shí)刻價(jià)格的監(jiān)管。為了防止出現(xiàn)價(jià)格壟斷，政府可以綜合考慮各機(jī)場航班時(shí)刻市場的供求關(guān)系與發(fā)展需要，實(shí)施價(jià)格管理，主要是管住價(jià)格上限。三是基于契約信用基礎(chǔ)上對航班時(shí)刻使用的監(jiān)管。為防止空占時(shí)刻的現(xiàn)象，政府可以效仿土地的監(jiān)管方式，規(guī)定在一定時(shí)間內(nèi)不執(zhí)行的航班時(shí)刻予以收回，以充分發(fā)揮航班時(shí)刻的效用。同時(shí)，對不履行合同拖欠購買航班時(shí)刻款項(xiàng)的航空公司，也應(yīng)當(dāng)監(jiān)管督促其履約。四是基于公平基礎(chǔ)上對競爭秩序的監(jiān)管。市場經(jīng)濟(jì)是公平有序的。為此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對航班時(shí)刻中競爭手段、競爭范圍監(jiān)管，確保良好的競爭秩序。五是基于廉潔基礎(chǔ)上對航班時(shí)刻配置的監(jiān)管，掃清市場的灰色地帶，防止以利益輸出為特點(diǎn)的侵占國家利益事件的發(fā)生。

　　3最終決定航班時(shí)刻分配方案。

　　現(xiàn)《民航航班管理辦法》規(guī)定，民航局“保留對航班時(shí)刻分配的最終決定權(quán)”。我認(rèn)為是合理的。航班時(shí)刻必竟是特殊商品，涉及國家安全、國際政治及國家經(jīng)濟(jì)和民航發(fā)展戰(zhàn)略等全局性問題，最終應(yīng)當(dāng)由政府來把握。機(jī)場的航班時(shí)刻分配結(jié)果應(yīng)報(bào)民航管理部門備案。民航管理部門在審查中如發(fā)現(xiàn)有涉及國家安全、國際政治問題等重大問題時(shí)，可以提出異議并修訂。當(dāng)國家出現(xiàn)重大災(zāi)害、重大事件而需占用航班時(shí)刻時(shí)，也可以直接調(diào)整并知會(huì)機(jī)場當(dāng)局與航空公司。

        五、建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的航班時(shí)刻分配機(jī)制

　　根據(jù)“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”這一我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，結(jié)合我國航空運(yùn)輸市場的實(shí)際與發(fā)展目標(biāo)，我認(rèn)為，可以分階段逐步建立以機(jī)場為主體，市場主導(dǎo)與政府監(jiān)管相結(jié)合的航班時(shí)刻分配機(jī)制。

　　1充分認(rèn)識市場在航班時(shí)刻資源配置中的決定性作用。

　　民航的發(fā)展從整體上說，長期囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制之中，市場化進(jìn)程相對國內(nèi)其他行業(yè)來說是比較慢的。與此相應(yīng)，民航的觀念與改革思維也容易受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)觀念的束縛。對于這一點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)有充分的估計(jì)和足夠的憂患意識，在市場經(jīng)濟(jì)觀念的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新航班時(shí)刻分配機(jī)制。做到這一點(diǎn)，根本的就是要深刻認(rèn)識“充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用”的意義，在理論和實(shí)踐的結(jié)合上弄清楚“決定性作用”深刻內(nèi)涵與戰(zhàn)略意義，按照這一方向，建立新的具有我國特色、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的航班時(shí)刻分配機(jī)制。

　　2建立機(jī)場航班時(shí)刻協(xié)調(diào)委員會(huì)。

　　2008年，民航局下發(fā)了《民航航班時(shí)刻管理暫行辦法》，建立“政府管理為主，多方參與”的航班時(shí)刻管理體制，提供了航班時(shí)刻合理分配的平臺。這是改革中具有的突破性的一步。然而2010年，民航局在新的《民航航班時(shí)刻管理暫行辦法》中，再次把航班時(shí)刻的分配政策和管理權(quán)限歸口于民航局及地區(qū)管理局。這顯然有悖于改革精神與方向。航班時(shí)刻分配體制的改革應(yīng)該有一個(gè)明確的方向與目標(biāo)，至少要向前走，不能原地踏步，更不應(yīng)該走回頭路。我認(rèn)為，還是應(yīng)該建立機(jī)場航班時(shí)刻協(xié)調(diào)委員會(huì)，本著“凡是市場能管的就交給市場”的精神，市場進(jìn)入，政府退出。政府要有改革的精神與退出的勇氣，以市場化為方向引導(dǎo)改革，由機(jī)場、航空公司與空管部門共同組成航班時(shí)刻協(xié)調(diào)委員會(huì)。其中表決權(quán)的分配，機(jī)場作為主體占50%，航空公司占40%，空管部門占10%。當(dāng)然，如果今后出現(xiàn)航空公司自建候機(jī)樓或者整體租用候機(jī)樓的情況，表決向的分配比例應(yīng)該相應(yīng)調(diào)整。原則是誰投資誰受益。

　　3精心設(shè)計(jì)，逐步推進(jìn)。

　　航班時(shí)刻的分配涉及各方利益，十分敏感，改革不可能一蹴而就，必須慎重。當(dāng)前，可以總結(jié)過去航班時(shí)刻分配經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，借鑒其他行業(yè)資源市場化的做法，充分考慮各方的利益，廣泛聽取各相關(guān)企業(yè)特別是機(jī)場與航空公司的意見，精心設(shè)計(jì)全新的航班時(shí)刻分配機(jī)制。在實(shí)施中，從整體上設(shè)計(jì)分不同的階段逐步加大機(jī)場話語權(quán)與市場化。第一階段，政府為主，企業(yè)為輔。第二階段，企業(yè)為主，政府為輔。第三階段，政府退出，由企業(yè)、空管部門自行協(xié)調(diào)分配航班時(shí)刻。在這幾個(gè)階段，都應(yīng)該以市場為主導(dǎo)，企業(yè)則以機(jī)場為主體。按照市場原則和市場規(guī)律實(shí)施分配，用3到5年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。在具體操作上，可以選擇大中小不同類型的機(jī)場試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，完善方案，逐步推廣。

責(zé)編：xwxw