目前我國的航班時刻管理沿用的傳統辦法帶有明顯的計劃經濟痕跡，不能適應我國已基本實現市場化的經濟新常態。改革和創新航班時刻管理辦法，成為我國民航發展的一個重要且亟待解決的問題。

　　從我國經濟以市場化為目標的改革與發展方向出發，我認為，探討與實踐這個問題必須確立一個基本前提，就是充分發揮市場對資源配置的決定性作用，至少要與之相向而行。特別要強調的是“市場”、“決定性”，這兩個詞至關重要。在這一前提下，談幾點不成熟看法，以拋磚引玉并就教于識者。

       一、航班時刻權屬

　　現在流行但模糊的說法，是航班時刻屬于國家所有，由民航局代表國家行使分配權。我覺得這個判斷還是缺乏明確的法理依據與現實基礎，應該是有商榷之處。目前法律上對航班時刻的權屬沒有明確規定，學術界也沒有統一的結論，應當是在研究探索之中。

　　從實際工作來看，判斷航班時刻的歸屬首先應該弄航線與航班時刻的區別。傳統認識認為，航線與航班時刻是一個問題。我認為是可以有所區別的。航線與航班時刻應該相互聯系的兩個問題。一是形成的條件不同。航線使用的是空域，與土地、森林、礦藏、河流等一樣，空域是自然形成的資源。而航班時刻則是機場建設后才形成的，機場是其物質載體。沒有機場就沒有航班時刻。二是行為發生的空間不同。通俗地說，航班時刻是飛機在本場的起飛時間與到達時間，是在本場完成;而航線的使用則是在空域完成，是飛機起飛后在空域中使用特定航線的問題。一條航線可以有若干個起飛或到達時刻。三是的分配方式不同。作為自然資源航線可以由政府分配，而作為非自然資源航班時刻配置則應該由市場起決定性作用。

　　基于以上三點，是不是可以這樣認識，無論是理論上還是實踐中，航線與航班時刻都應該分離。與土地、森林、礦藏、河流等一樣，航線使用的空域是自然資源，屬于國家所有，應當由國家分配，類似無線電頻譜。而航班時刻是隨機場建設而來的，應當是機場建設投資所得，是非自然資源，其所有權和使用權與機場值機柜臺、登機廊橋等設施設備一樣應當歸屬機場。類似無線電頻譜的使用時刻屬廣播電臺、電視臺以及電臺并由其自行決定。

         二、航班時刻配置原則

　　航班時刻是稀缺的商品性資源。根據中央提出“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”的深化改革的戰略要求，我認為改革航班時刻管理的目標，是逐步加大市場在航班時刻配置中的決定性作用，輔之以必要的行政管理，最終建立市場配置與行政管理相結合的混合型機制。為此，必須掌握以下原則：

　　1市場的原則

　　逐步推進航班時刻商品化，使其成為航空運輸市場的重要要素，并實行有償使用政策。依據或通過市場機制、市場規律和市場要素，合理的配置航班時刻，變資源為效益，實現國有資產的保值增值。

　　2公平的原則

　　機場作為中性平臺，以航空公司對機場的貢獻為對價，按照多投入多使用的原則，公平合理地對待所有航空公司。

　　3競爭的原則

　　引入競爭機制，根據航班時刻市場的供求狀況，推動航空公司之間的競爭以及航空公司與機場的市場博弈，最終達成合理的分配。

　　4互利的原則

　　機場和航空公司通過航班時刻的分配與使用，各自取得合理收益。機場得到投資的回報，航空公司通過取得特定航班時刻后的航線經營取得回報，空管部門也通過自己的投資份額取得合理的回報，而政府的利益則通過綜合稅收實現。互利還有一個不容忽視的根本問題，就是最終要使消費者得到利益。

　　5主基地航空公司優先的原

　　之所以主基地航空公司優先，是由于他們在本場的投入大，飛行次數多，對本場建設和發展貢獻大，所以在同等條件下，主基地航空公司應當優先。

        三、航班時刻的配置方式

　　目前國際上有兩種航班時刻管理模式。一種是《世界航班時刻協調準則》為指南的行政分配機制。另一種美國為代表的以市場配置與行政分配相結合的混合機制。我國目前實行行政分配機制，以政府為主導分配航班時刻。無疑，這種分配方式已經不能適應我國航空運輸市場發展的需要，并一定程度上制約了航空公司與機場的發展。以市場為導向改革創新航班時刻分配模式刻不容緩。為此，必須在理論、政策和實踐上明確幾個問題。

　　1明確航班時刻商品屬性。

　　航班時刻是非自然性的稀缺資源，同時又是機場的產品，具有以價值為核心的商品的全部特點。準確的說航班時刻的分配應當是出售。機場是商品生產者，航空公司是消費者。當前，我國的土地森林礦藏等自然資源都基本實現了商品化，空域也顯現明顯的商品化趨勢。作為人類勞動創造的航班時刻，更應該逐步實現商品化，并進入航空運輸市場。否認航班時刻的商品屬性，在實踐中就容易忽視將資源變為收益，最終導致這部分國有資產的流失。

　　2確立航班時刻分配主體。

　　目前我國的航班時刻分配是以政府為主導。我認為，應該按照誰投資誰擁有，誰擁有誰出售的市場原則，重新審視以政府為主導的航班時刻分配機制。根據航線與航班時刻分離的設計，航班時刻的分配應當以機場為主體。航空公司在取得航線的使用權后，與機場協商使用這條航線的航班時刻，變現在的航空公司與政府協調航為航空公司與機場協調，而政府則逐步退出分配領域，交由市場去完成。

　　3按照市場原則和市場規律配置航班時刻。

　　作為商品，航班時刻配置必須以市場為主導，按照市場的原則與市場規律實施。即便是行政配置，也要考慮和尊重市場。這里最為重要的，是價格與供求關系兩個要素。在實踐中，應該依托成本決定價格的原則以及市場的供求關系，由機場與航空公司在市場博弈中確定合理、可控的價格，實現航班時刻的合理配置。

　　4運用市場要素調整航空運輸市場。

　　市場是經常變動的，導致市場變動的最基本因素是供求關系與商品價格，其變化輕則影響企業的收益，重則可以影響航空運輸市場的全局�，F在，各航空公司都爭著飛北上廣深的所謂“黃金航線”，爭著拿這些機場的黃金時刻。民航局也為此出臺了不少政策與要求。其實這些事完全可以交給市場去做。當黃金時刻供不應求時，在機場與航空公司的市場博弈中，時刻價格就會走高，需求就會隨之減少以致最后達到供求平衡;反之如果供過于求，時刻價格就會走低，逐步推動需求增加以達到平衡。同樣，北上廣深機場的航班時刻供不應求，也可以通過時刻價格實施調整以走向平衡，而溢出的運力則可以通過較低時刻價格吸引到中小機場。當然，在實際工作中規律的表現往往通過許多中間環節，但基本趨勢不會改變。這一點，航空公司在銷售上已經運用得非常成熟。黃金時刻的票價往往倍于非黃金時刻。其他的基于民航戰略性安排的目標，比如大型超大型機場的去非樞紐化、保證一定比例的國際航班、大中小型機比例合理等，都可以綜合通過價格與市場去完。

        四、航班時刻的政府管理

　　市場經濟是法治經濟，是在一定規范中運行的有秩序的經濟形態。我國《民用航空法》規定，國務院民用航空主管部門對全國民用航空活動實施統一監督管理。航班時刻的市場分配同樣要在政府的監管下實施。

　　1制定航班時刻分配政策。

　　現行的《民航航班時刻管理辦法》，在民航局在航班時刻管理工作中履行的職責中，第一條就是制定航班時刻分配政策�，F在的問題是政府根據什么來制定航班時刻分配政策。對此，我覺得要把握我國經濟形態和民航在經濟新常態下的發展方向，以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用為指導思想，根據我國航班時刻分配的歷史、現實與發展狀況，制定適應市場經濟發展的、公平公開的航班時刻分配政策。這一政策應考慮在市場配置資源的基礎上，明確航班時刻的商品屬性，確立機場的主體作用，逐步淡化政府直接參與分配的行為，強化政府市場監管的職責。

　　2規范航班時刻分配的市場秩序。

　　有市場就有競爭。政府應當以監管市場為主要職責。一是基于安全基礎上對高峰小時航班時刻數量的監管，防止出現為追求收益盲目增加高峰小時航班時刻數量的行為。二是基于平衡各方利益基礎上對航班時刻價格的監管。為了防止出現價格壟斷，政府可以綜合考慮各機場航班時刻市場的供求關系與發展需要，實施價格管理，主要是管住價格上限。三是基于契約信用基礎上對航班時刻使用的監管。為防止空占時刻的現象，政府可以效仿土地的監管方式，規定在一定時間內不執行的航班時刻予以收回，以充分發揮航班時刻的效用。同時，對不履行合同拖欠購買航班時刻款項的航空公司，也應當監管督促其履約。四是基于公平基礎上對競爭秩序的監管。市場經濟是公平有序的。為此，政府應當加強對航班時刻中競爭手段、競爭范圍監管，確保良好的競爭秩序。五是基于廉潔基礎上對航班時刻配置的監管，掃清市場的灰色地帶，防止以利益輸出為特點的侵占國家利益事件的發生。

　　3最終決定航班時刻分配方案。

　　現《民航航班管理辦法》規定，民航局“保留對航班時刻分配的最終決定權”。我認為是合理的。航班時刻必竟是特殊商品，涉及國家安全、國際政治及國家經濟和民航發展戰略等全局性問題，最終應當由政府來把握。機場的航班時刻分配結果應報民航管理部門備案。民航管理部門在審查中如發現有涉及國家安全、國際政治問題等重大問題時，可以提出異議并修訂。當國家出現重大災害、重大事件而需占用航班時刻時，也可以直接調整并知會機場當局與航空公司。

        五、建立適應市場經濟的航班時刻分配機制

　　根據“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”這一我國經濟轉型戰略的指導思想，結合我國航空運輸市場的實際與發展目標，我認為，可以分階段逐步建立以機場為主體，市場主導與政府監管相結合的航班時刻分配機制。

　　1充分認識市場在航班時刻資源配置中的決定性作用。

　　民航的發展從整體上說，長期囿于計劃經濟的體制之中，市場化進程相對國內其他行業來說是比較慢的。與此相應，民航的觀念與改革思維也容易受到計劃經濟傳統觀念的束縛。對于這一點，我們應當有充分的估計和足夠的憂患意識，在市場經濟觀念的基礎上，創新航班時刻分配機制。做到這一點，根本的就是要深刻認識“充分發揮市場在配置資源中的決定性作用”的意義，在理論和實踐的結合上弄清楚“決定性作用”深刻內涵與戰略意義，按照這一方向，建立新的具有我國特色、適應市場經濟的航班時刻分配機制。

　　2建立機場航班時刻協調委員會。

　　2008年，民航局下發了《民航航班時刻管理暫行辦法》，建立“政府管理為主，多方參與”的航班時刻管理體制，提供了航班時刻合理分配的平臺。這是改革中具有的突破性的一步。然而2010年，民航局在新的《民航航班時刻管理暫行辦法》中，再次把航班時刻的分配政策和管理權限歸口于民航局及地區管理局。這顯然有悖于改革精神與方向。航班時刻分配體制的改革應該有一個明確的方向與目標，至少要向前走，不能原地踏步，更不應該走回頭路。我認為，還是應該建立機場航班時刻協調委員會，本著“凡是市場能管的就交給市場”的精神，市場進入，政府退出。政府要有改革的精神與退出的勇氣，以市場化為方向引導改革，由機場、航空公司與空管部門共同組成航班時刻協調委員會。其中表決權的分配，機場作為主體占50%，航空公司占40%，空管部門占10%。當然，如果今后出現航空公司自建候機樓或者整體租用候機樓的情況，表決向的分配比例應該相應調整。原則是誰投資誰受益。

　　3精心設計，逐步推進。

　　航班時刻的分配涉及各方利益，十分敏感，改革不可能一蹴而就，必須慎重。當前，可以總結過去航班時刻分配經驗教訓，按照市場經濟的要求，借鑒其他行業資源市場化的做法，充分考慮各方的利益，廣泛聽取各相關企業特別是機場與航空公司的意見，精心設計全新的航班時刻分配機制。在實施中，從整體上設計分不同的階段逐步加大機場話語權與市場化。第一階段，政府為主，企業為輔。第二階段，企業為主，政府為輔。第三階段，政府退出，由企業、空管部門自行協調分配航班時刻。在這幾個階段，都應該以市場為主導，企業則以機場為主體。按照市場原則和市場規律實施分配，用3到5年的時間實現改革目標。在具體操作上，可以選擇大中小不同類型的機場試點，取得經驗，完善方案，逐步推廣。

責編：xwxw