再質疑民航發展基金

　　由機場建設費“變身”而來的民航發展基金已經征收了兩年有余，僅2012年4月至2013年年底，這項基金的收入就超400億元。然而，這筆基金征收的理由、法律依據都備受質疑

　　經常需要乘坐飛機往返于全國各地的王山，是個實實在在的空中飛人，每年都要支付一大筆的費用在機票上。

　　近日，王山發現機票費用中的航空燃油附加費下調了不少，可細心的他也發現，在每次購買機票時自己其實還需支付一筆50元的民航發展基金，而這筆錢的征收金額近幾年卻一直沒有什么變化。

　　“為什么我需要支付民航發展基金?收費的依據是什么?”王山說。

　　而事實上，這樣的質疑并非來自王山一個人，近年來對民航發展基金的類似質疑頻頻出現。

　　資料顯示，王山說的民航發展基金，前身是民航機場管理建設費。但在2012年時，財政部印發了《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，其中稱：自2012年4月1日起，將原民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金合并為民航發展基金。

　　《辦法》稱，民航發展基金的征收標準為：乘坐國內航班的旅客每人次50元;乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次90元(含旅游發展基金20元)。

　　根據財政部2012年全國政府性基金收入決算表和2013年全國政府性基金收入決算表顯示，財政部征收的民航發展基金在2012年和2013年一共高達483.89億元。

　　那么，究竟財政部征收民航發展基金的原因是什么?是否有相關的收費依據?針對社會各界對征收民航發展基金的反對聲音，是否應該考慮將其取消?

　　應不應該征收

　　“民航發展基金相較于之前的民航機場管理建設費只是換了一個馬甲，因為其在征收標準、用途方面，與機場建設費沒有區別。”全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青對法治周末記者說道。而他曾在2012年全國兩會上，提交了建議“取消機場建設費”的議案。

　　《辦法》中顯示，民航發展基金屬于政府性基金。

　　中國政法大學稅法學教授施正文在接受法治周末記者采訪時表示，政府性基金的性質屬于政府收入。政府收入分為稅收收入和非稅收收入，其中非稅收收入包括政府性基金收入和罰沒收入等。

　　那么，這項關系社會大眾切身利益的基金，究竟為何開征?

　　“當時在機場建設費上，國家投入比較少。為了促進民航經濟的發展，國家則讓每個乘客支付一筆費用，因此二十多年前征收民航機場管理建設費有一定的道理。”葉青向法治周末記者表示。

　　但是，針對目前依舊在征收的民航發展基金，葉青則認為不合適再征收。“二十多年過去了，各地機場的建設也日趨完善，現在有些航空公司是上市公司，本身就有其盈利模式，因此不該通過這種方式來增加‘利潤’。”

　　“現階段繼續征收民航發展基金就是相關部門不愿意放棄這塊‘大蛋糕’。”中國社科院法學研究所副研究員賀海仁向法治周末記者分析道。

　　而根據財政部公布的數據顯示，2013年民航發展基金收入為252.63億元。

　　北京市兩高律師事務所律師董正偉也曾質疑民航發展基金收取的原因。

　　“盡管民航發展基金的用途之一是為了支持建設中西部小機場，但中西部小機場不可能年年都在建設。另外，一個小機場從開工到竣工，一般情況下沒有幾年不可能完成，而有些地區人煙稀少，建設小機場根本就毫無意義。”董正偉對法治周末記者表示。

　　但是，支持收取民航發展基金的民航法專家、中國民航管理干部學院航空法研究中心副主任刁偉民則對法治周末記者表示：“中小機場需要民航發展基金的支持，公民的出行權利是平等的，不能因為住的地方偏僻就只能選擇公路或鐵路運輸方式。”

　　“社會大眾不能只看到航空公司的賺錢航線，航空公司飛落后地區的支線機場的航線往往是虧損的，同樣離不開民航發展基金的支持，否則這些地區的居民乘坐飛機出行的權利就得不到保障。”刁偉民向法治周末記者解釋道。

　　另外，刁偉民教授對法治周末記者說：“我國現在通用航空的發展水平不高，從民航發展基金中拿出一部分錢來支持通航的發展是很合理的。”

　　通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業、農業的作業飛行以及醫療衛生、搶險救災等方面的飛行活動。

　　征收合不合法

　　除了質疑征收民航發展基金的理由是否充分，不少航空乘客還想要了解其征收的依據到底是什么?基金征收的過程是否合法?京衡律師集團上海事務所律師王錄春便是其中之一。

　　“早在2012年5月，我就向財政部提出公開申請，要求對方公開兩個文件：《民航發展基金征收使用管理辦法》的制定依據;財政部、民航總局通知征收民航機場管理建設費的依據。”王錄春對法治周末記者說。

　　對此，財政部曾回函答復稱：“申請的信息不屬于依申請公開政府信息的范圍。”王錄春的請求被拒絕。

　　之后，2012年7月17日，王錄春向財政部提起行政復議，但結果依然是：維持不公開決定。

　　2012年9月19日，王錄春向北京市第一中級人民法院[微博]提起行政訴訟，要求法院撤銷財政部《政府信息公開告知書》，《政府信息公開告知書》的內容是決定不公開王錄春要求財政部公開的兩個文件。最終財政部雖敗訴，但仍拒絕公布民航發展基金征收的相關依據。

　　之后，王錄春再次將財政部訴至法院，“要求撤銷他們敗訴后做的答復”。

　　2014年7月2日，北京市一中院公開審理此案。“財政部的抗辯理由仍是‘征收依據屬于國家秘密，不予公開’。”王錄春對法治周末記者說。

　　另外，法治周末記者也曾發函至財政部了解民航發展基金的收費依據，但截至發稿前并未收到回復。

　　盡管有非航空業人士表達了對民航發展基金的種種不滿情緒，但是也有不少業內人士和專家認為，民航發展基金的收取在法律上是經得起推敲的。

　　“民航發展基金從法律上來講是有法律依據的，財政部印發的《政府性基金管理暫行辦法》(以下簡稱暫行辦法)規定，設立政府性基金經過國務院批準即可。民航發展基金是屬于財政部等有關部門協商以后，經由國務院同意設立的基金，并納入中央預算，符合設立政府性基金的規定。”中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成對法治周末記者說。

　　刁偉民對法治周末記者解釋，根據《中華人民共和國民用航空法》第四條規定，國家扶持民用航空事業的發展，鼓勵和支持發展民用航空的科學研究和教育事業，提高民用航空科學技術水平。“從這個規定可以看出民航業的發展需要國家的扶持，需要有資金來源和支持，征收民航發展基金是必要的。”

　　但是，賀海仁則認為這是對民航法相關條款的誤解。“如果按照這個邏輯，所有扶持民航事業的錢都應該由老百姓來出。國家有吸取財政收入的能力，但是必須都法定化。扶持民用航空事業的發展可以通過稅收等方式來扶持。”

　　“即使存在暫行辦法，但是民航發展基金依舊存在合法性的問題。僅以財政部的一紙規定和國務院同意后就開始征收民航發展基金，違背法治的基本原則，即法律保留原則。”北京大學法學院副院長王錫鋅對法治周末記者表示。

　　法律保留原則，是指憲法關于人民基本權利限制等專屬立法事項，必須由立法機關通過法律規定，行政機關不得代為規定，行政機關實施任何行政行為皆必須有法律授權，否則，其合法性將受到質疑。

　　中國航空法律服務中心首席專家張起淮對法治周末記者表示，“縱觀我國民用航空法以及其他國家法律、行政法規，并沒有一處提到‘民航發展基金’，上位法的缺失使得該基金成了無源之水，無根之木”。

　　“另外民航發展基金的征收違反了法律禁止自我賦權的要求，無論是相關部門還是政府，通過自我下發的紅頭文件來規定自己有收費的權力，本質上就是自己給自己賦權的行為，這樣做不可能將權力關進制度的籠子，違背了對公權力進行必要約束的基本要求。”王錫鋅對法治周末記者表示。

　　對此，王錄春表示贊同：“2000年出臺的立法法第九條規定，國務院就‘對非國有財產的征收’事項的部分立法權，需全國人大(或常委會)的明確決定進行授權和通過制定行政法規的方式實現的雙重要求。縱觀民航發展基金征收的過程中，立法法第九條的兩項要求無一符合，因而認定其‘非法’的法律邏輯應當清晰可辨。”

　　更換收費名頭是否需要聽證

　　“即便民航發展基金的征收是合法的，那么在財政部將收費名頭由機場建設費改為民航發展基金時是否需要經過聽證?”王山在接受法治周末記者采訪時還表達了自己的另一層疑問。

　　“對民航發展基金的征收是需要進行聽證，根據《規章制定程序條例》第十五條：起草的規章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見。”董正偉對法治周末記者說，

　　“如何制定收費標準社會大眾不了解，目前應該只有制定該項標準的人才知道。”王錄春對法治周末記者說。

　　然而，王錫鋅則對法治周末記者表示，制定標準的過程可以有聽證環節，但其實聽證解決不了任何問題。因為現在聽證的方式就是均衡地選擇一些代表，而他們并不具備專業知識，只能回答是或者不是。其實聽證是要解決定量的問題，不能解決是與不是的問題，定價的核心問題是算賬。

　　王錫鋅對法治周末記者指出，現在對于財政部是否有權力征收民航發展基金還存在疑問。如果財政部有權力去征收民航發展基金的話，那么在制定收取標準時，需要理性和科學的定量化計算，需要引入成本和收益。

　　另外，施正文向法治周末記者介紹：“如果要征收政府性基金，就需要提升相關法律的層級。”

　　施正文向法治周末記者解釋，提升法律層級第一步是需要做到讓國務院以行政法規的層次來征收基金，然后將征收對象、征收費率和征收程序，作出明確和合理的規定，便于執行。接著政府再依據行政法規來制定相關的基金征收政策。

　　“十八屆四中全會提出重大行政決策出臺前需遵循法定程序，顯然《辦法》屬于重大行政決策。那么它需要做到第一公眾參與;第二專家論證;第三風險評估;第四合法性審查;第五集體討論，爭取科學立法和民主立法。”施正文對法治周末記者說。

　　是否應該取消

　　既然社會對民航發展基金的征收頗有微詞，那是否應該將其取消?

　　“以前經濟發展水平有限的情況下，向社會大眾去征收一筆機場建設費可以理解，但是現在這種臨時性和克服困難的政府性基金應該取消了。”葉青對法治周末記者表示。

　　財政部公布的數據顯示，2013年民航發展基金的預算收入是242.82億元，同年全國政府公共財政收入12.9萬億元，民航發展基金占比不到千分之二。

　　賀海仁對此表示同意：“既然民用航空走向市場化，則應該按照市場化的原則走，憑什么讓社會大眾交一筆錢給航空公司。”

　　“可以先在一些熱點城市的飛機場取消征收民航發展基金，前提是機場可以自負盈虧。對于中西部有些機場可以對其進行并購管理，如果有些機場確實虧損得比較嚴重，在沒有辦法對其改善的情況下，那就想辦法將其停掉。讓市場解決問題，看怎么把某些機場盤活。”董正偉對法治周末記者建議。

　　對此，王錄春認為：“對于普通公民來講，當然是越少收越好。”

　　“但是如果繼續要征收民航發展基金，則不應該像以前一樣操作，僅由財政部發個《辦法》，而應該將民航發展基金的收取納入法律體系中去。目前可以采取兩套立法方案：一套是直接立法，把基金變成稅，乘客乘坐民航飛機繳納稅款;另外由于目前政府會針對特定服務收取一定的費用，通過行政收費法規范政府收取這些費用的內容、項目和數額。”王錄春對法治周末記者說。

責編：xwxw