為貫徹落實民航局黨組關于“堅持真情服務底線”要求，深入了解當前民航整體服務狀況，為進一步提高民航服務水平提供意見和建議，經(jīng)請示局領導同意，2016年1月19日～21日，綜合司與運輸司、消費者事務中心等部門一道赴民航華北地區(qū)進行專題調(diào)研，先后與民航華北地區(qū)管理局、北京監(jiān)管局、中國航協(xié)、首都機場股份公司、6家國內(nèi)航空公司、7家外航公司進行座談，并通過全國民航團委以調(diào)查問卷的形式在首都機場對507位航空旅客進行訪談(其中頭等艙旅客32名，公務艙旅客33名，經(jīng)濟艙旅客442名)。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下。

　　一、民航服務質(zhì)量狀況簡要分析

　　(一)基本狀況

　　1.民航服務質(zhì)量行業(yè)管理體系初步形成。改革開放以來，隨著民航事業(yè)快速發(fā)展，航空運輸產(chǎn)品日益豐富。為保護民航消費者權益，民航局歷來比較重視航空運輸服務質(zhì)量工作，初步形成了民航服務質(zhì)量行業(yè)監(jiān)管體系。一是規(guī)章標準基本涵蓋當前民航運輸服務各個方面，截至目前，涉及民航服務方面的法律1部、法規(guī)2部、規(guī)章4部、標準50個、規(guī)范性文件8個。二是民航運輸服務管理組織體系相對完整，民航行政機關、航空運輸協(xié)會和消費者事務中心分別承擔民航服務工作相應管理職能，形成“三駕馬車”并駕齊驅(qū)的局面。三是為改善民航運輸服務質(zhì)量做了大量工作。自1994年開始的“旅客話民航”活動，曾經(jīng)是全國航空企業(yè)打造服務品牌的重要指標之一;2006年至2015年，連續(xù)十年組織“3·15國際消費者權益日主題活動”;2013年至2015年，先后組織完成87家機場服務質(zhì)量評價工作;自2006年1月開始，民航局網(wǎng)站每月向社會公布消費者投訴通報，是最早堅持每月公開消費者權益保護政務信息的部委網(wǎng)站。此外，定期在中國民航報上公布航班正常率、機場放行正常率以及旅客投訴情況。

　　2.民航企業(yè)服務質(zhì)量管理系統(tǒng)比較完善。從調(diào)研情況看，民航企業(yè)能夠比較客觀地處理安全和服務的關系，尊崇“安全是根，服務是魂”的經(jīng)營理念，對服務質(zhì)量管理工作相當重視，普遍建立了比較完善的服務質(zhì)量管理系統(tǒng)，如國航建立了服務管理系統(tǒng)(CSM)、東航建立了旅客滿意度評價系統(tǒng)、南航建立了服務產(chǎn)品管理體系、海航建立了旅客之聲(VOC)，首都機場按照安全管理體系(SMS)的理念，建立了以客戶為中心的服務管理體系(CSMS)。這些體系都包含了以下內(nèi)容：一是比較完善的服務規(guī)范體系，包括服務管理總則、分則、管理規(guī)程、操作和服務規(guī)范手冊等，如廈航的服務管理手冊多達83種，被稱為開展服務工作的“小憲法”。二是比較健全的服務管理架構，公司層面負責服務戰(zhàn)略規(guī)劃和規(guī)章標準的制訂;服務質(zhì)量管理部門負責質(zhì)量指標分解及監(jiān)控、旅客意見管理;服務質(zhì)量監(jiān)督員負責一線服務質(zhì)量督查。三是比較嚴格的服務績效考核，旅客滿意度、行李差錯率、航班正常性、旅客投訴率是主要服務考核指標。其中，海航建立了“服務底線清單”和“旅客超預期清單”，加大服務責任考核力度。四是比較全面的服務管理維度，絕大部分航空企業(yè)都形成了由旅客、內(nèi)部和第三方構成的服務質(zhì)量滿意度評價體系。

　　3.民航服務質(zhì)量水平總體得到認可。問卷調(diào)查中，旅客對民航服務工作非常滿意的占13.6%，滿意的占68.8%;認為民航與其他交通方式相比服務水平“高”的占18.9%，“較高”的占61.3%。認為民航服務工作比過去進步很大的占24.3%，有一定進步的占67.7%。同時，部分民航服務品牌社會美譽度也得到很大提升，例如，2015年廈門航空以服務業(yè)第一的優(yōu)異成績問鼎“中國質(zhì)量獎”;在國際機場協(xié)會(ACI)每年組織的全球機場服務質(zhì)量測評中，首都機場連續(xù)5年獲得4000萬以上機場服務質(zhì)量第二名。

　　4.民航服務質(zhì)量“短板”突出。毋庸諱言，近年來民航服務質(zhì)量的“短板”問題越來越被公眾所關注。從消費者事務中心受理旅客投訴情況看，近十年來，航班問題、票務問題和行李運輸問題等一直是社會詬病的焦點，2015年這三個方面的投訴量占到全部投訴的90%左右，其中航班問題投訴占40.5%左右，票務(及登機)問題占35%;行李問題占13%。從其他研究機構調(diào)查情況看，旅客迫切要求航空公司改進的服務內(nèi)容是機上餐食(39.3%)和航班延誤服務(38.4%)。

　　(二)問題原因分析

　　民航服務質(zhì)量的“短板”，反映出民航服務質(zhì)量管理工作仍然存在較大不足。

　　1.政府服務質(zhì)量管理職能弱化，行業(yè)監(jiān)管比較乏力。盡管民航局比較重視服務質(zhì)量工作，但由于種種原因，民航行政機關在履行服務質(zhì)量監(jiān)管職能上存在諸多困難。一是管理機構設置多有反復，1994年民航局設立服務質(zhì)量督察處，1998年該處被撤銷;2003年又設立消費者事務處，2007年該處改為綜合業(yè)務處(消費者事務處)。二是服務規(guī)章修訂比較滯后，與美國、歐盟相比，我國民航服務質(zhì)量規(guī)章標準比較粗疏，修訂不及時，難以用于日常檢查和問題處理。1996年頒布《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運輸規(guī)則》后，只于2004年修訂過1次;《中國民用航空旅客、行李國際運輸規(guī)則》1997年頒布后，從未修訂過。三是服務質(zhì)量行業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)性、持續(xù)性和有效性不足，例如，“中間抓得多、兩頭抓得少”，中間段航班正常、運行效率民航行政機關投入監(jiān)管精力較多，而前端票務服務、后端行李服務、投訴處理等環(huán)節(jié)抓得相對不夠;從事服務質(zhì)量管理工作的監(jiān)察員只占監(jiān)察員總數(shù)的10%左右，消費者事務中心編制少，目前只有6人。服務質(zhì)量監(jiān)管模式、保障資源、科技手段等配套措施尚不完善。

　　2.民航企業(yè)效益驅(qū)動機制強化，服務質(zhì)量常打折扣。由于受效益考核、成本控制等約束，民航企業(yè)在提高服務質(zhì)量方面總體投入力度不大，具體表現(xiàn)為：一是“重前臺態(tài)度，輕后臺基礎”。對直面旅客的現(xiàn)場服務比較重視，而對支持現(xiàn)場服務的后臺支撐系統(tǒng)(如服務質(zhì)量控制體系、信息化智能化服務平臺、服務人員技能培訓等)建設基礎投入力度相對不大。二是“寧肯息事寧人，不重改進流程”。在發(fā)生旅客服務質(zhì)量事件后，寧愿通過賠付現(xiàn)金、贈送積分、升級會員等形式補償旅客，讓旅客撤銷投訴，也不愿真正下大力氣改進服務流程、完善服務系統(tǒng)，提升旅客體驗，避免同類事件再出現(xiàn)。三是“標準化服務進步較大，特殊服務關注不夠”。對殘疾人、急救病人等特殊旅客的航空運輸，航空公司需要增加機上輪椅、殘疾人平臺車等設備，安排專人進行服務;機場需要完善基礎設施，改造和增加無障礙通道等;對人體器官等特殊物品的運輸，需要增加特殊的設施設備。企業(yè)往往不愿為一兩位特殊旅客增加這類成本，對于特殊旅客群體的服務打了折扣。

　　3.參與民航服務流程主體增多，質(zhì)量管控能力不強。民航服務界面眾多，據(jù)有關研究統(tǒng)計，旅客從咨詢購票到旅行結束要涉及近40個主要接觸點。但是，民航企業(yè)服務質(zhì)量管理系統(tǒng)往往只能局限于單位內(nèi)部，對于單位之外的服務接觸點無力把控。具體表現(xiàn)為：一是“基地強，外站弱”。外站作為質(zhì)量管理的末梢，航空公司部分服務只能委托當?shù)貦C場或相關專業(yè)化公司來代理，對于代理方的服務質(zhì)量控制，有些鞭長莫及。二是“內(nèi)部強、接口弱”。旅客的全流程服務涉及多個不同的服務單位，部分值機服務、機上服務、餐飲等由航空公司自己提供，票務服務有公司直銷、代理分銷、平臺購買等多種方式，運行需要空管、機場的參與，部分地面服務、行李服務需要機場、地服公司代理。航空公司對本單位內(nèi)部的服務質(zhì)量可以有效監(jiān)控，但對于其他服務提供者與自身服務產(chǎn)品的接口責任不夠明晰，流程不夠優(yōu)化，協(xié)調(diào)難度大，面向旅客、系統(tǒng)協(xié)同和鏈條協(xié)作的大服務格局沒有形成。旅客投訴集中的退改簽問題，主要是這個原因引起的。

　　同時，民航企業(yè)服務質(zhì)量管理系統(tǒng)往往是基于正常運行情況下而構建的，一旦發(fā)生航班大面積延誤或其他突發(fā)事件，服務體系就容易失效。另外，企業(yè)服務質(zhì)量管理體系在面對涉及空域資源、航班備降等行業(yè)性、系統(tǒng)性問題時，僅靠企業(yè)自身是無法解決的。

　　二、當前民航服務工作面臨巨大挑戰(zhàn)

　　(一)人民群眾的期望對提高民航服務質(zhì)量水平提出更高要求

　　長期以來，“航空式服務”一直是高水平服務的代名詞。即使目前航空運輸出現(xiàn)“大眾化”趨勢，普及度越來越高，2015年我國民航旅客運輸量已達到4.36億人次，但人民群眾對航空服務仍然期望較高。而且，隨著運輸量增長，旅客結構發(fā)生了根本性變化。根據(jù)旅客市場特征調(diào)查報告，2014年我國國內(nèi)民航休閑旅客比例(50%)已經(jīng)超過公商務旅客(47%)成為航空出行的主體，航空服務需求多樣化、差異化的特征越來越明顯。更為重要的是，諸如航班正常等旅客對民航服務關注度最高的內(nèi)容，恰恰是當前民航服務質(zhì)量工作中的“短板”。隨著社會的進步和發(fā)展，各行各業(yè)的服務水平都在提高，民航服務如何與時俱進，繼續(xù)保持服務行業(yè)標桿水準，是擺在我們面前的一個新課題。

　　(二)國際競爭的壓力對提高民航服務質(zhì)量水平提出更高標準

　　當今，民航的競爭勢必是全球化競爭。特別是“十三五”期間，隨著我國“三大”重大戰(zhàn)略的有序展開，我國民航企業(yè)參與全球化競爭的程度越來越高，必然要與世界一流的民航企業(yè)同臺競爭。但是，根據(jù)各類國際機構評比的排名來看，目前我國航空公司和機場的名次整體靠后，說明我國民航服務質(zhì)量整體水平與國際先進水平差距較大。服務質(zhì)量、服務品牌是民航企業(yè)核心競爭力之一，我國民航實施“國際化”戰(zhàn)略，加快“走出去”步伐，必須以國際民航服務先進水平作為標桿。

　　(三)服務資源的短缺對提高民航服務質(zhì)量水平形成極大制約

　　行業(yè)快速發(fā)展和資源保障能力不強仍然是當前民航發(fā)展面臨的主要矛盾。同樣，服務資源短缺也給民航服務質(zhì)量工作帶來了很大的困擾。一是資源短缺導致服務問題頻發(fā)。例如，由于空域資源受限，我國航班正常率從2000年的77.42%降至2015年的68.33%，航班延誤引發(fā)了信息告知、票務退改簽、聯(lián)程銜接、餐飲酒店服務和補償賠償?shù)纫幌盗蟹�務問題，投訴率居高不下。二是資源短缺導致服務成本劇增。為解決資源短缺引發(fā)的各類服務問題，民航行政機關、企業(yè)和保障單位投入了大量人力、物力，尤其是在航班大面積延誤情況下，有時為了平息事態(tài)，不惜代價。三是資源短缺直接影響民航企業(yè)提高服務質(zhì)量的信心。由于資源短缺引發(fā)的問題往往是行業(yè)性、系統(tǒng)性問題，短期內(nèi)很難得到解決，容易滋生無奈情緒。

　　(四)服務責任的泛化對提高民航服務質(zhì)量水平造成更大困難

　　民航業(yè)系統(tǒng)性強、服務鏈條長，服務責任主體眾多。但是，由于民航服務規(guī)章標準體系還不夠完善，規(guī)章內(nèi)容還不夠精準細致，責任追究還不夠嚴厲，從而出現(xiàn)服務責任泛化的現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)服務質(zhì)量事件，經(jīng)常見到服務主體各方各執(zhí)一詞、相互推諉的情況，在單位與單位之間如此，在單位內(nèi)部部門與部門之間也是如此，看似人人盡了責、出了力，但服務質(zhì)量問題卻難以得到解決。去年，南航CZ6101航班急救病人服務事件就是一個鮮明的案例。而美國相關規(guī)章對服務責任的規(guī)定相對明確。美國法典關于民航服務的內(nèi)容有27項，聯(lián)邦法規(guī)19部;對運輸條件告知、運價公示、超售處置規(guī)則、航班延誤服務問題、殘疾人運輸問題等供需雙方權益的關鍵環(huán)節(jié)上，都有詳盡、精準、細致的規(guī)定，禁止行為、違規(guī)和處罰條款也非常明確。

　　(五)自媒體傳播渠道對提高服務質(zhì)量水平構成新的壓力

　　當今，旅客維權意識不斷增強，而在自媒體時代，傳媒曝光門檻的降低、手機等移動終端都成為人們制造輿論的利器，給民航服務工作帶來新的壓力。2015年“南航急救門”事件、“東航瓷娃娃”事件，都是當事人通過微博發(fā)布并且迅速擴散的，引發(fā)了廣泛的社會關注。“南航急救門”中的微博話題“誰來抬我下飛機”有180萬閱讀量，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、新浪、鳳凰等主要媒體網(wǎng)站、主流新聞門戶網(wǎng)站及微信、微博等都對該事件進行了報道，甚至上了央視《新聞1+1》和《人民日報》，事發(fā)后雖然機場和航空公司相繼道歉，但給整個行業(yè)帶來的負面影響很難消除，更為服務質(zhì)量工作敲響了警鐘。

　　三、政策建議

　　(一)落實真情服務底線要求，盡快制定下發(fā)《關于進一步改進民航服務工作的指導意見》

　　航空運輸服務關乎人民群眾切身利益。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣大旅客對民航服務非常關注，98.6%的旅客認為服務工作對民航業(yè)重要或非常重要，35.5%的旅客不同意“安全是最好的服務，為保障安全可以簡化服務”的提法，95.9%的旅客基本同意或非常同意“安全是前提，但不能為了安全而降低服務水準”的提法。在調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)民航企業(yè)對服務工作的重視程度越來越高。例如，國航今年將“服務質(zhì)量”從原來的二級管控項目提升為一級管控項目，東航將2016年作為“服務品牌建設年”，首都機場推出“聚愛機場、暖途有我”主題活動以踐行“真情服務”，這說明民航局黨組提出“堅持真情服務底線”，是踐行“發(fā)展為了人民”理念的體現(xiàn)，是廣大人民群眾對民航業(yè)的期望，是民航行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求。

　　為落實真情服務底線要求，及時為民航企業(yè)和民航各級行政機關踐行真情服務提供指導，建議盡快制定下發(fā)《關于進一步改進民航服務工作的指導意見》，具體明確真情服務的內(nèi)涵、任務、要求和責任。在調(diào)研中，我們感到必須將真情服務落實到四個層面：一是在服務態(tài)度和細節(jié)上，服務態(tài)度是真情服務的開端，要讓旅客從民航服務一線感受到民航服務的真心誠意，要真正站在旅客角度，將心比心，沒有感情的服務，再高的服務技巧也難免機械、冷漠。我們不能以“有規(guī)定”為托詞生硬拒絕，要在規(guī)章標準規(guī)定范圍內(nèi)盡力幫助旅客。二是在服務技能和本領上，服務本領是真情服務的基礎，必須加強培訓，熟練掌握與崗位有關的本領和技巧，提高服務人員綜合素質(zhì)，特別是緊急情況下，服務常規(guī)被打破，更考驗民航人的服務能力。三是在服務機制和體系上，企業(yè)服務質(zhì)量管理體系要融入到生產(chǎn)運行系統(tǒng)中，實現(xiàn)對服務產(chǎn)品整個鏈條、服務過程全流程、各種服務系統(tǒng)接口處全面管控。真情服務目標的實現(xiàn)，要靠民航各單位、各部門的協(xié)調(diào)配合，需要在平時制訂各類應急預案，加強演練，從而確保各個環(huán)節(jié)萬無一失，讓真情服務的接力賽不掉棒，讓旅客滿意度不會因為任何一塊短板而降低。四是在服務文化和氛圍上，最讓人感動的服務，并不是多么氣派的機場環(huán)境、多么“高大上”的機上設施，而是最為質(zhì)樸、平實的人性關懷。當前，殘疾人、無成人陪伴兒童、老年人等特殊群體的出行日益增多，要針對不同旅客群體的需求特點，提供特色化服務，讓他們切身體會到航空出行的最大便利，不僅走得了，還要走得好，走得順暢，走得滿意。

　　(二)抓痛點、補短板，讓人民群眾有更強的真情服務獲得感

　　建議近期內(nèi)根據(jù)旅客反映強烈、投訴集中、媒體關注的航空運輸服務問題，開展專項整治，讓人民群眾看到我們抓服務質(zhì)量的決心和信心，增強旅客對民航真情服務的獲得感。

　　一是提高航班正常率。從此次調(diào)查問卷來看，航班正常是旅客出行中除了安全之外最關心的問題。國務院對航班正常十分重視，2015年將其列為民生項目進行督查問責，民航上下為此付出了巨大努力，遏制住了航班正常率下降的趨勢。去年10月、11月、12月，正常率都達到80%。提高運行效率、提高航班正常率，仍有潛力可挖。我們應該進一步增強責任感和使命感，進一步增強服務意識，眼睛向內(nèi)看，緊緊圍繞“資源能力、信息暢通、協(xié)同聯(lián)動、快速處置”四個關鍵環(huán)節(jié)，系統(tǒng)謀劃、精細管控、嚴格治理，努力提高航班正常率，減少航班延誤，讓廣大人民群眾能夠享受到更便捷、更順暢的民航運輸服務。

　　二是整治票務問題。從民航局消費者事務中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，從2012年開始，票務問題(含預訂、票務與登機、退款和超售)投訴數(shù)量呈直線上升。2015年，投訴數(shù)量和占比都創(chuàng)歷史新高，達到983件及34.99%。最近，攜程網(wǎng)“假票事件”更是持續(xù)成為網(wǎng)絡輿論的焦點。建議以此為契機，果斷出手，聯(lián)合工商、公安、中消協(xié)等有關部門，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，開展航空票務問題專項整治工作，以杜絕這種亂象。

　　三是提高行李服務水平。近年來，關于行李問題的投訴數(shù)量呈直線上升趨勢，2015年是2010年的2.5倍。特別是此次在首都機場調(diào)研中，國內(nèi)外航空公司紛紛反映，從去年9月開始，隨著安檢行李開包量增多，受安檢人員數(shù)量不足、行李安檢系統(tǒng)流程設計、開包檢查場地限制等影響，無法做到開包檢查旅客在場，導致旅客托運行李誤機率居高不下，嚴重影響旅客旅行體驗。近幾個月，此類投訴量大幅增長。建議有關部門高度重視該問題，科學確定安檢等級，采取相關配套措施，更好地處理安檢標準和效率的關系，盡可能地解決由此引發(fā)的行李服務質(zhì)量問題。

　　四是提高餐飲質(zhì)量。民以食為天。客艙餐飲服務往往會給旅客留下深刻的印象。從調(diào)研情況看，雖然關于餐飲方面的投訴比例不高，但旅客抱怨不在少數(shù)。建議引導航空公司提高機上餐飲質(zhì)量，在重視“兩艙”餐飲質(zhì)量的同時，進一步提升經(jīng)濟艙餐飲服務，提高旅客滿意度。

　　五是加大投訴處理力度。投訴處理工作是真情服務底線的最后一道關口，是防止服務質(zhì)量事件演變成服務質(zhì)量事故的“防波堤”。建議高度重視消費者事務工作，進一步健全機構，增強力量，提高投訴受理率和有效投訴辦結率;理順和建立民航行政機關、企業(yè)之間的投訴管控機制，避免互相扯皮、推脫，給旅客留下投訴無門的惡劣印象;推動民航投訴處理形成閉環(huán)管理模式，使受理旅客投訴成為完善民航服務規(guī)章標準、優(yōu)化服務流程、提升服務質(zhì)量的動力。

　　(三)謀長遠、優(yōu)系統(tǒng)，制訂實施民航服務質(zhì)量持續(xù)提高計劃。

　　通過調(diào)研，我們感到，盡管民航各單位為做好服務工作付出了大量心血，服務質(zhì)量也得到一定認可，但各類服務不到位事件仍然屢屢發(fā)生，究其原因，是民航服務質(zhì)量管理體系比較脆弱，服務工作的資源基礎、管理基礎和文化基礎還不牢固，提倡真情服務，繼續(xù)扛起服務標桿這面旗幟，必須立足長遠、系統(tǒng)謀劃，制訂切實可行的民航服務質(zhì)量持續(xù)提高計劃，力爭通過持續(xù)不懈的努力，到“十三五”末，民航服務質(zhì)量有較大提高。

　　民航服務質(zhì)量持續(xù)改進計劃應主要包含以下幾個方面：一是資源保障能力提高計劃。加強基礎設施建設，增加設施設備，提高服務質(zhì)量并保障硬件資源。在發(fā)展中動態(tài)配置各類資源，實現(xiàn)安全、發(fā)展、服務目標平衡。抓住國家空域管理體制改革難得的機遇，加強溝通協(xié)調(diào)和對接，主動作為、積極配合，努力緩解民航空域資源短缺的壓力。二是規(guī)章標準完善計劃。對標民航服務管理先進國家，填補漏洞和空白，提高立法及修法的及時性，細化法律法規(guī)規(guī)定，以完善服務質(zhì)量管理規(guī)章標準體系為抓手，推進民航服務質(zhì)量管理體系建設。三是企業(yè)服務質(zhì)量管理系統(tǒng)改進計劃。以信息化、智能化為支撐，以大數(shù)據(jù)利用、移動互聯(lián)網(wǎng)為平臺，推進服務質(zhì)量管理體系與生產(chǎn)運行體系全面融合，建立全流程服務質(zhì)量管控體系。四是政府服務質(zhì)量監(jiān)管提升計劃。完善服務質(zhì)量評價機制，定期開展航空公司、機場用戶服務質(zhì)量評價工作，實現(xiàn)運輸質(zhì)量監(jiān)管常態(tài)化。加強服務質(zhì)量評價結果應用，并將評價結果與飛機引進、航線航班、時刻容量、投資補貼等審批掛鉤。拓寬旅客投訴渠道和完善響應機制，加強消費者權益保護。加強與聯(lián)檢部門溝通協(xié)調(diào)，凝聚民航服務質(zhì)量合力。五是服務文化培育計劃。以“真情服務”理念為引領，推進民航服務文化建設。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，調(diào)動民航企業(yè)改進服務的積極性。加強民航宣傳，引導旅客文明出行，減少社會對民航的誤解，為旅客出行營造愉快、和諧的氛圍。

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