8月8日，民航局發布《中華人民共和國民用航空法》修訂征求意見稿，并面向社會公開征求意見。眾所周知，民航法是專門規范民用航空基本活動的法律，是我國法律體系的重要組成，也是民航法律法規制度的龍頭，其修訂將對行業發展起著重大的影響。民航局是如何考慮修法的?我們從《關于中華人民共和國民用航空法修訂征求意見稿的說明》中，來尋找答案。

　　關于中華人民共和國民用航空法

　　修訂征求意見稿的說明

　　為落實國務院《關于促進民航業發展的若干意見》(國發[2012]24號)提出的“推動修訂《中華人民共和國民用航空法》”的要求和2014、2015、2016年國務院立法計劃安排，民航局在2003年、2007年、2012年修訂工作的基礎上，結合近年來法律實施中的問題和行業的發展變化，對《中華人民共和國民用航空法》(以下簡稱民航法)各項制度進行了深入研究，形成了民航法修訂征求意見稿�，F將有關情況說明如下：

　　一、修訂工作的指導思想

　　深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真總結民航法實施二十年來的實踐，借鑒和吸收國內外民航立法及民航國際公約的新成果，突出強化航空安全監管和消費者權益保護，以保障民用航空活動安全有序發展、維護民用航空活動當事人各方權益、促進民用航空事業發展為目的，完善行業依法治理的制度基礎，為建設民航強國提供有力的法治保障。

　　二、修訂條文的主要內容

　　民航法于1995年10月30日公布，1996年3月1日起施行，共十六章，214條。本次修訂主要以現有框架為基礎，按照“急用先修的原則”，除文字調整以外，主要圍繞完善民航業發展機制、加強航空安全管理、放松經濟性管制、保護消費者權益、促進通用航空發展、運輸憑證現代化、修改運輸責任制度等方面，對78個法律條文作進行了修訂或刪除，新增24條。調整的主要制度安排包括：

　　(一)突出強化航空安全的各項制度

　　加強安全管理的內容。限于民航法制定時的客觀環境，現行法對于有些重要的安全管理內容未做規定。本次修訂增加了安全發展的一般原則，明確安全生產各環節的主體責任(第三條之一);明確適航指令的法律地位(第三十八條);完善民航管制單位運行管理制度(第七十三條之一);完善機場凈空保護制度(第五十八條、第六十條、第六十一條 );強化公共航空運輸企業航空器有效追蹤能力建設(第一百零三條之一);在明確危險品運輸許可的同時，對相關義務主體提出要求(第一百零一條、第一百九十四條)。

　　加強安全保衛的要求。民用航空安全保衛工作關乎公眾利益，是民用航空活動正常秩序的重要保障，有必要在民航法中進一步明確。本次修訂專門增加一章，明確了安全保衛工作原則、機構職責、安全檢查、安全保衛方案、非法干擾行為、安保工作的人財物和技術保障措施、鼓勵公眾參與民航安保以及給予安保工作的必要獎勵等原則性內容(新增第十一章，共十條)，并完善了法律責任(第兩百條)。

　　加強人員資格的管理。參照東京公約等條約規定，細化了機長的權力(第四十四條、第四十六條);落實安全生產主體責任，增加了對企業主要負責人任職條件的原則性規定(第九十三條);為保證對公共航空運輸企業的實際控制，增加了法定代表人的國籍要求(第九十三條);根據實際需要，將安全員、電信人員、情報員、氣象人員納入航空人員范圍，刪除了領航員、飛行通信員、電臺通信員，調整了乘務員的執照要求(第三十九條、第四十條);為督促其勤勉盡責、嚴格自律，規定了對航空人員犯罪后執照權利予以限制(二百零八條)。

　　(二)有效完善民航發展的體制機制

　　完善行業發展機制。在現行法提出“國家扶持民用航空事業的發展”的基礎上，圍繞促進民航業發展，規定了國家扶持和促進民航發展的原則，明確了民航發展資金投入的法律保障，要求健全發展綜合協調機制、編制發展規劃并協調規劃之間的關系等(第四條、第四條之一);增加機場分類(第五十三條、第六十二條)，完善各級政府在機場建設和發展中的職責;規定了報送統計資料的要求(第六十三、九十三、一百四十七、一百七十六條);規定民航委任代表制度(第三十七條之二);為民用無人機發展留出必要的空間(第二百一十三條)。

　　放松經濟領域管制。民航法中某些經濟管理的內容要求過嚴，不能充分發揮市場在民航資源配置中的決定性作用。本次修訂將航線審批制度改革的成果固化到法律中，為公共航空運輸企業定期航班運輸實施航線備案管理留出空間(第九十六條)。此外，調整了公共航空運輸企業設立的條件，將設立公共航空運輸企業最低限額注冊資本修改為實繳注冊資本(第九十三條)。

　　促進通用航空發展。為了培育通用航空市場，促進通用航空安全快速發展，需要從法律層面調整相關制度。本次修訂刪除了通航定義中的列舉內容，明確了國家鼓勵和支持通航發展的原則(第一百四十五條)，明確中華人民共和國公民為民用航空器國籍登記主體(第七條)，完善通航申請條件(第一百四十六條)，為通航發展創造環境。此外，注意區別運輸機場與通用機場，在具體管理制度上充分考慮通航特點，為通航發展留出空間(第五十三條、第六十二條、第六十三條、第二百一十三條)。

　　強化行業依法行政。對于目前依據國務院412令實施的行政許可項目，按照審批制度改革和行政許可法的要求，在本次修訂中予以明確(第三十四條、第三十五條、第三十七條之一、第四十二條、第九十二條、第一百零一條、第一百四十六條、第一百五十條之四、第一百七十六條等);落實簡政放權的要求，為進一步深化改革做好制度儲備(第三十五條、第八十四條);明確了公共航空運輸企業申請經營許可的籌建和開業環節的具體實施程序(第九十三條之一);規定公共航空運輸活動監管措施的同時，明確了嚴格的運行規則(第二百一十一條)。

　　(三)切實加強公眾合法權益的保護

　　突出消費者權益保護。在現行民航法維護旅客、托運人作為航空消費者權益的基礎上，本次修訂進一步加強保護措施，切實保護消費者。具體包括：從法律層面對于運輸總條件進行規定，明確運輸總條件是航空運輸合同的組成部分(第一百零七條);增加了對于殘疾人乘機的保護(第九十九條);進一步明確航班延誤處置的原則性要求(第九十五條);參考1999年蒙特利爾公約，在取得公共航空運輸企業經營許可證的條件中，增加提供充分保險的要求(第九十三條);鼓勵通用航空企業投保機上人員險(一百五十條);明確空難家屬的援助制度(第一百五十三條);規定了航空器事故先行支付制度，進一步強化受害人保護(第一百三十一條);規定了同國籍民用航空器碰撞后損害賠償法律適用問題(第一百八十九條)等等。

　　修改航空運輸責任制度�，F行民航法中規定的航空運輸承運人責任制度是參照華沙公約體系法律文件的規定確立的，我國政府已于2005年批準1999年蒙特利爾公約，應當依照公約修改現行民航法。本稿規定了國內運輸和國際運輸承運人責任制度與1999年蒙特利爾公約全面接軌，對人身損害賠償均采用雙梯度制度;國內旅客、行李、貨物運輸的賠償責任限額及其復審機制由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后執行。目前的方案，既考慮了相關制度的穩定，又綜合了消費者和承運人兩方面的具體情況，最大限度保護消費者權利(第一百二十八、一百二十九條)。

　　運輸憑證的現代化。參照1999年蒙特利爾公約的規定，修改完善了民航法關于客票、行李票、航空貨運單等運輸憑證的規定：將華沙體系文件中運輸憑證的形式予以擴展，規定任何能夠保存合同內容的方法均可以用來代替運輸憑證，以適應電子客票等新業態的實際;取消了“運輸憑證”的制裁規則，規定違反運輸憑證有關規則，不影響運輸合同的效力以及責任限制規則的適用。(第九章第二節)

　　(四)修改法律責任及其他制度

　　與行政處罰法一致，將法律責任部分“吊扣”改為“暫扣”(第二百零六條至二百零八條);理順了單機適航證相關制度(第二百零二條、二百零三條);強化了地方人民政府凈空保護的職責(第二百零六條之一);規定了民航誠信記錄制度(第二百一十一條之一 )等。

　　需要說明的是，由于本稿目前處于征求意見過程中，法律責任相關內容將隨著正文的確定，進一步補充完善。

　　完善的其他有關制度包括：明確了軍民融合發展的原則(第四條、第五十四條)，增加了行業發展中的環境保護的原則要求(第四條第三款)，擴展了機場凈空保護的內容(第五十八條)，完善了航空事故調查制度(第一百五十六條)，參考國際公約調整了“飛行中”的定義(第一百五十七條)等等。

　　考慮到相關改革正在研究論證，第七章空域管理的內容暫未修改。

　　結合實際，按照立法技術的要求，本次也對現行法的文字進行了調整(第十條、第十四條、第十六條、第三十三條、第五十七條、第六十三條、第九十條、第九十四條第二款、第一百七十八條、第二百一十三條)。

　　三、征求意見稿起草過程

　　1999年12月，我局向國務院法制辦上報《關于建議修改<中華人民共和國民用航空法>的函》(民航體函[1999]928號)，建議結合行業發展實際，啟動修訂工作。2000年初，我局開始了修訂前期論證和征求意見工作，為修訂工作準備材料。2003年我局正式啟動了民航法的修訂起草工作。在法律修訂過程中，我局廣泛征求行業內外意見，就修訂基本原則、主要內容等聽取了各方意見。經過反復修改論證，形成了民航法修訂討論稿。2007年，我局局務會議審議了修訂討論稿，明確了修訂基本原則和法律重點方面。在此基礎上，我局2012年又繼續開展研究工作。2015年委托中國民航科學技術研究院開展“民航法修訂”課題研究，并形成了修訂建議稿。根據2015年5月民航局局務會議精神，以建議稿為基礎，分別召開論證會聽取管理者、業內外航空法專家學者的意見。2015年9月，在全行業廣泛征求了意見，共收集到62個單位和民航局機關各司局反饋意見634條。在對所有意見進行了逐條研究處理，并就重點問題進行調研的基礎上，對該稿作了進一步修改。2015年12月，民航局修法領導小組和民航局局務會分別對民航法修訂稿進行了審議。

　　2016年1月至3月，我局就該稿征求了14個省(區、市)、8個中央部委和最高人民法院等單位的意見，收集反饋意見119條，意見集中于行業發展、機場規劃、安全監管、運輸服務、運輸責任、通用航空等方面。我局進行了逐條研究，并就重點問題專門征求了有關方面意見、建議，對修訂稿再次進行了研究修改，形成本稿。

　　最后，公眾可以通過以下途徑和方式提出意見：

　　1. 通過電子郵件方式將意見發送至：[email protected]

　　2. 通過信函方式將意見寄至：北京市東城區東四西大街155號 中國民用航空局,并標注“民航法修訂征求意見”(郵編：100710)

　　3. 傳真：010-64016870

　　意見反饋截止時間為2016年9月6日。

責編：xwxw