目前世界存在著兩種機場經營模式，一是以美國為代表的“管理型”機場，不以營利為目的，為社會提供公益服務的公共產品;二是以英國為代表的“經營性”機場，完全對機場進行企業化經營，政府通過《機場法》等法規，授權英國民航局對航空安全、公平競爭、經營項目和價格等進行約束和管制。

　　圖：牛肉面

　　全國22家民用機場方宣稱候機樓商品“同城同價”，但71.2%受訪網友表示沒聽說過。難道“同城同價”是一紙空文?

　　“如果能夠有效解決機場的屬性問題，平抑機場餐飲高價完全有可能做到。如果做不到，那么就不可能真正實現‘平價’了”。

　　雖然是有高收入的知名演員，但90元的“天價午餐”還是讓劉曉慶很“受傷”。

　　就在2016年8月，劉曉慶在某機場候機樓點了一碗面條、四碟小菜及一杯飲料。面對90元的賬單她大呼“驚悚”：“記得上次是78元呀，又漲了?都說我是不是把菜單拿反，數字看顛倒了?”

　　然而，明星吐槽機場高價餐飲，劉曉慶絕非孤例。李易峰、黃曉明、巫啟賢、黃安、何兵等數十名知名大V均表示，自己有過“機場被宰”的經歷。南方周末以“機場高價餐飲”為關鍵詞進行搜索，發現百度相關結果為169萬，相關微博896條，微博話題評論十萬余條。

　　那么，機場“天價餐飲”為何之貴?貴從何來?平抑餐飲高價究竟有無可能?南方周末為此展開了深入調查，試圖找尋破解機場餐飲高價的突圍之路。

　　吃不起的“天價牛肉面”

　　劉曉慶的“被坑之旅”最早要追溯到2015年8月。當時，她在某機場候機處吃了一碗牛肉拉面，臨走結賬時，78元的賬單讓她當場驚呆了。

　　“機場，一碗面條78塊錢!機場的天價面條不是7.8元，是78元!”她在微博上控訴：“平均每一根面條3塊錢!欺負我們太餓了。不是吃面，這是吃錢啊啊啊。只好含淚吃下，連湯都全喝掉，就差集體舔碗了。”

　　微博發出后，短短幾天，該微博被轉發了兩千三百余次，收獲了近七千評論。在微博上，網友們紛紛曬出自己“史上最貴牛肉面”的遭遇，其中一位名為“潘磊卡萊蒙奇諾”的網友高居榜首。他在西部某一國際機場T3航站樓里吃到過380元的“天價午餐”——一碗牛肉面配上小菜加一壺奶茶。

　　“機場此舉完全屬于市場壟斷”。2016年8月，某知名律師在浦東機場候機樓隔離區內一家名為“Famous Familigia”的店里點了一碗面，89元，隨即他在微博中“炮轟”浦東機場，指出“機場公司利用國家交付的固定資產高價出租，然后支持租房經營者高價銷售。這是一個利益鏈條，且機場公司是唯此一家，完全壟斷，無人競爭”。

　　對于浦東機場作出的“機場公眾區有設肯德基和麥當勞”的解釋，該律師并不買賬：“我說的是安檢后的候機樓里面，為免誤機，顧客都是辦登機牌過安檢后才會找地方就餐，你們該整治的是(候機樓)里面”。

　　對此，網友“漢陽笑笑生”認為，市場經濟下自由選擇權在自己手上，嫌貴可以不吃，或回家吃。但一位知名法學專家表示，這一觀點是對市場經濟的誤讀。

　　“誰說沒有拿刀強迫就是市場經濟，須知市場經濟必須伴隨平等競爭，這種只此一家別無分店的做派哪里是市場經濟?”這位法學專家回憶起曾在寧波機場吃過100元以上一碗面條的經歷：“飛機上無正餐供應，機場餐飲只此一家，別無分號，那種挨宰的感受真的很無奈。”

　　除了牛肉面外，果汁、奶茶、米線、石鍋拌飯、鴨血粉絲湯等餐飲均“身價”翻番。價格虛高、配套簡陋、服務較差等成為了網友口誅筆伐的原因。2015年6月，導演馮小剛在北京首都國際機場的T3航站樓當場“發飆”，理由是“菜品質量差，服務不滿意”。

　　根據中國民用航空局公布的官方數據，南方周末對2016年1月至7月期間消費者對機場的投訴情況進行了統計，在被投訴的56家機場中，購物和餐飲服務投訴為7件。

　　四川廣力律師事務所律師邢連超說，目前全國機場餐飲之貴已成共識，向機場方投訴需要足夠的時間成本，但效果卻難如人意。

　　這位較真的律師曾在10年前以公民身份狀告成都雙流國際機場引起全國轟動。2006年，邢連超在機場服務部買了一瓶“脈動”牌飲料，發現比超市售價貴3元，且店家并未給發票，隨后他將成都雙流國際機場告上了法庭，要求退還多收的3元錢。此案最終由成都市雙流人民法院促成雙方和解，機場方開具了發票，并向邢連超道歉，這也成為了全國首例起訴機場餐飲高價的公益訴訟案件。

　　“有苦說不出，‘天價餐飲’這一大坑，最后埋單的還是消費者。”邢連超感慨道。

　　不具操作性的“同城同價”?

　　在機場候機樓，消費者究竟愿意掏多少錢吃一頓飯呢?

　　南方周末聯合凱迪網發起了《機場候機樓餐飲消費調查》的民調。截至2016年9月26日，在參與投票的1342位網友中，54.4%的網友選擇在10-30元，39.3%的網友選擇在31-50元。能接受51元以上消費的比例不到5%。

　　根據南方周末對全國22家民用機場候機樓消費摸底調查顯示，這些被調查的機場均有“同城同價”的承諾，即商家所經銷商品的零售價格，不高于同樣品質品牌商品在市區的價格。但71.2%的受訪網友表示沒有聽說過這一規定，也沒有真正做到“同城同價”。

　　難道“同城同價”只是一紙空文?中國民航管理干部學院鄒建軍教授認為，同一個候機樓中，平價和高端的餐飲服務都可能出現，這是由機場不同區域的價值差所形成的價格差距。“但無論是機場運營者還是商家，都會借鑒通常的商業規律，實施‘收益管理’。”

　　“問題的根源其實不在于貴不貴，而是值不值。”開銳咨詢商業與服務事業部副總經理祝偉龍說，現在也有機場要求商家采取限價措施，以提供平價產品。

　　在祝偉龍看來，對于餐飲業態而言，“同城同價”事實上不具備操作性。

　　“同城不同價”的說法也就得到了麥當勞的認同。據了解，自2011年1月，麥當勞啟動細分差別定價策略。“在不同城市、不同商圈的成本結構是不同的，價格也會有所差異。麥當勞會對各餐廳成本定期評估，并做相應調整。”麥當勞公關部麥婕瑩告訴南方周末。

　　目前來看，關于“同城同價”這一措施，國家暫無出臺單獨的法律法規規定，大部分存在于各地區政府制定的民用機場管理條例中。據誠公顧葉聯營律師事務所曹文定律師介紹，相關國家標準和行業規范中，只對零售連鎖企業總部統一采購配送、統一質量標準等做了規定。這也意味著，“同城同價”還有很長的路要走。

　　高居不下的場地租金

　　要解決“天價牛肉面”問題，還得從高企的場地租金說起。

　　上述民調數據顯示，24.8%的網友認為機場應該降低租金，26.9%的網友認為機場應引入更多商家打破壟斷，28.7%的網友認為物價部門應該加強監管，對不合理的價格進行調整。

　　“機場餐飲定價考慮的成本包括：店鋪租金、餐廳的裝修成本、食材的遠距離運輸成本、人工成本等。參考餐飲行業普遍的標準來說，店鋪租金占營收比在13%以下是合適的，但目前各大機場方店鋪租金占營收比約在20%。”曹文定律師告訴南方周末。也就是說，高租金必然導致高定價。

　　仔細對比國內多地機場餐飲均價后不難發現，機場“價格特區”的形成主要還是眾所周知的高租金。據某咨詢公司的業內人士向南方周末透露，單從租金來看，機場餐飲店的平均租金大約是機場所在城市購物中心餐飲店的3倍，如深圳機場餐飲店平均租金在1300元/月/平米，而市區購物中心的餐飲店為400元/月/平米。

　　南方周末在趕集網上查詢到“三亞鳳凰機場候機樓一樓旺鋪招商”的信息，標注租金價格為150元/平米/天。照此價格計算，機場候機樓里一個普通20平方米的門面，一年的租金為108萬元。而位于三亞黃金商圈的大東海，同樣面積門店的租金僅為它的1/5。這也意味著，如果按同樣的投資比例定價的話，原來10塊錢一碗的牛肉面至少要賣到50塊錢。

　　據一位不愿透露姓名的業內人士表示，通常機場是不會降租金的，不管市場環境如何、商戶經營狀況如何。他坦言：“其中的原因很復雜，這就涉及航站樓資源的所有權和經營權如何劃分歸屬、資源價值如何評估、國有資產如何保值增值等一系列涉及原則性的問題。”

　　不過，候機樓消費定價也有從高到低的案例。2001年，某經濟學家因一杯88元的咖啡而撰文痛斥首都機場候機樓暴利后，引起了國家相關部門的關注。原國家計委為此出臺《關于加強北京首都國際機場餐飲價格監管有關問題的通知》，要求首都機場依法改進餐飲場地租金計收辦法，降低固定租金，督促機場平抑餐飲物價。此后，首都機場候機樓部分餐飲單品最高降幅40%。

　　目前，所有受訪機場候機樓商鋪均以招投標方式產生——價高者得，但隨著招標過程中部分商戶出現了不理性報價行為，導致經營可持續性低、退租現象越來越多等情況，有機場管理方為此不得不修正競標規則。

　　“租金價格只是我們選擇招標評選指標中的一個因素，我們也會考慮各個功能區、餐飲特色等需求來衡量一個商戶是否適合在機場開展經營。”廣州白云機場股份有限公司航站樓管理部副總經理劉志榮說。

　　實際上，政府是否可以對機場餐飲商鋪的租金水平實施行政管制也值得商榷。浙江省物價局監督檢查分局市場價格監管室主任滕世福告訴南方周末，租金由機場物業業主與承租方協商確定，通過價格信號引導，起到倒逼機場業主和經營者自我約束機制的作用。

　　高價餐飲政府該不該管?

　　根據2007年國家民航總局、發改委聯合發布的《民用機場收費改革的實施方案》，機場餐飲及商品價格原則上以市場調節價為主;對于市場競爭不充分的收費項目的收費標準，依據《中華人民共和國價格法》，按照定價目錄來管理。

　　“政府不能全當保姆，事事都管在手中。”滕世福說，價格部門不對餐飲經營企業所經營的商品具體價格水平進行定價，它的監管重點是依法規范經營者價格行為。

　　“殺雞焉用牛刀。”祝偉龍這樣形容政府對物價的公共監管，“政府出面干預實際上是下下之策，萬不得已時才能采用。政府資源是有限的，需要在更加重要的領域和事務中參與。既然機場餐飲服務屬于市場行為，那就應該按照市場運行的游戲規則來運作。”

　　事實上，機場餐飲定價是否屬于“暴利”，一般是以市場平均價作為參照物，但值得注意的是，市場平均價并非簡單的算術平均值，它只能依照大眾普遍接受的、認同的價格，在一定的合理區間內浮動。這也意味著，彈性的市場均價給部分機場經營商留下了可供漲價的空間。

　　南方周末對全國22家民用機場所在物價部門進行了統計調查，(其中四省市重復)發現11個省市物價主管部門出臺過本省市價格管理條例或價格條例等，剩余7個省市依舊沿用《中華人民共和國價格法》《價格違反行為行政處罰規定》《關于商品和服務實行明碼標價的規定》等法規。

　　值得注意的是，在11個已出臺過相關條例的省市中，僅浙江、湖北兩省出臺過針對包括機場在內的相對封閉區域(下列簡稱“相對封閉區域”)的價格條例。此外，江蘇省在其出臺的《江蘇省價格條例》中突出強調了包括機場在內的相對封閉區域內的價格條例。其余8個省市，對相對封閉區域的價格組成的規范細則不夠細化或暫為空缺，相對封閉區域內的餐飲價格的發布主體、監管方式、漲幅范圍、價格公示等關鍵信息都無從得知。

　　“價格雖然放開，但配套的監管法規尚不完善。”曹文定告訴南方周末，目前物價主管部門強制性的公示執行法律依據尚未出臺。一般來說，機場是依據各地區物價局的公示條例來執行具體的公示程度、公示地點等公示信息，如果各地方物價局沒有專門性的條例規定，機場方一般很難主動實行。因此，細化價格條例應該成為各省市物價部門未來努力的方向。

　　“下一步我們準備出臺《浙江省餐飲業明碼標價規定》，進一步規范餐飲企業價格行為。”滕世福說道。此外，江蘇省物價局綜合處也表示，江蘇省物價局正對《江蘇省價格條例》相關條款進行細化，目前正在調研制定封閉區域內價格監管的實施細則。

　　顯然，要解決機場餐飲高價問題，光靠機場和物價部門的監管遠遠不夠。對此，鄒建軍看得更遠：“這就要回到《民用機場管理條例》中所表達的‘機場是公共基礎設施’的屬性問題，可能需要整個國家層面實施改革。”

　　天價到平價，有無可能?

　　2009年7月1日，《民用機場管理條例》(以下簡稱“條例”)正式施行，條例首次正式明確了民用機場的公共基礎設施定位。2012年7月，《國務院關于促進民航業發展的若干意見》中再次提到機場，特別是運輸機場，是重要公共基礎設施。“這也表明，機場公益性得以突出，不能單純從盈利考慮，但并不是讓機場商家虧本經營。”中國人民大學法學院教授、商法研究所所長劉俊海說。

　　但目前大部分地方政府把機場管理機構定位為國有企業，僅小部分地方政府把中小型機場管理機構定位為事業單位，這也導致大多數機場以經營性為主，與公益性基礎設施的定位偏差很大。

　　民航局機場司司長張光輝曾表示，作為企業，采取什么樣的經營模式是機場自身的事情，政府不應當干預。但是，《條例》明確了機場是服務于社會公眾的公共基礎設施，即使實行企業化經營，也不是普通的經營性企業，因此政府必然要對機場經營模式、經營活動進行必要的規范和監管。

　　公共基礎設施是一個相對“中性”的資源、資產，如何開發利用確實存在很多種模式。目前世界存在著兩種機場經營模式，一是以美國為代表的“管理型”機場，不以營利為目的，為社會提供公益服務的公共產品;二是以英國為代表的“經營性”機場，完全對機場進行企業化經營，政府通過《機場法》等法規，授權英國民航局對航空安全、公平競爭、經營項目和價格等進行約束和管制。“但什么樣的經營模式更有利于我國機場公共基礎設施屬性的發揮，目前國內機場還處在探索當中，這一議題尚未定論。”中國民航大學發展民航政策與法規研究中心主任劉光才說道。

　　同處在探索階段中的還有《條例》。它在對機場定位進行規定的同時，并沒有出臺與其定位相匹配、更具可操作性的相關管理辦法，來規范機場屬地化改革后各地政府對機場建設與發展，這也將成為中國民用航空局下一步需要思考的方向。

　　平抑機場餐飲高價有沒有可能呢?鄒建軍告訴南方周末，如果能夠有效解決機場的屬性問題，完全有可能。

　　深圳市市場稽查局相關負責人向南方周末表示，按照價格法等規定，機場內餐飲屬于市場調節價格，政府不應該過多干涉，但政府還有維護市場公平競爭環境、保護消費者公平消費的職能。反不正當競爭法第六條規定“公用企業或者其他依法具有獨占地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭”。第七條規定“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場”。民用機場就屬于反不正當競爭法所指的“公用企業”，并且與所在城市的大市場相比它也是一個相對封閉的獨立市場。

　　另外，國家工商總局《工商行政管理機關關于制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》第三條規定：行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，從事下列行為：(四)設置關卡或者采取其他手段，阻礙、限制外地商品進入本地市場或者本地商品運往外地市場。

　　表面上看來高價餐飲由機場內的餐飲經營者造成，但究其根源還是機場公用設施的管理者們，他們利用公共資源高價出租，以致造成機場內的高消費。深圳市市場稽查局相關負責人表示，如果機場管理者能降低租金，或是通過改進管理方法和手段，讓消費者能自帶食品、飲料等日常必備商品進入機場候機場所，高消費問題將迎刃而解。最新的《定價目錄》內，機場內餐飲價格并不在其中，這也足以說明機場內的餐飲的價格應由市場調節，既然價格由市場決定，那政府就應該保證這個市場有充分競爭。所以說，政府不僅要對機場經營模式、經營活動進行必要的規范和監管，還要對任何限制競爭、破壞公平競爭市場環境的行為進行必要的糾正，為經營者營造公平的競爭環境，為消費者營造公平的消費環境。

　　中國城市公用事業研究專家、住建部法規司原副司長徐宗威認為，機場具有的公共設施和公共場所屬性是毋庸置疑的，但現實是，不干涉企業經營的所謂市場行為讓機場公共性和公益性無法有效體現。公共產品公共服務的價格必須由政府定價，世界各國概無例外。因為國內機場屬性模糊，如此一來，機場餐飲價格當然是天價。

責編：xwxw