民用航空是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要助推器

　　中國民航管理干部學院黨委書記 沙洪江

　　在中國民航剛成立時，僅有30多架小型飛機、3座運輸機場、12條航線，年旅客運輸量僅為1萬人次。今天，中國民航飛機達3664架，其中運輸飛機2145架，有200座民用運輸機場，定期航班航線達2876條。2013年，中國民航運輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運輸量和貨郵運輸量分別達到672億噸公里、3.54億人次、558萬噸，已成為世界第二大航空運輸系統(tǒng)。中國每天有10000多個航班在天上飛，高峰時達到14000多個航班，運送旅客150萬人次，民航旅客周轉(zhuǎn)量在國家綜合交通運輸體系中的比重已上升到16%左右。今天，中國民航正以飽滿的熱情投入到民航強國戰(zhàn)略的實施中去，努力實現(xiàn)“全球化、大眾化、便捷化”戰(zhàn)略目標。

　　民用航空是最現(xiàn)代化的交通運輸方式，是國民經(jīng)濟的重要基礎性產(chǎn)業(yè)。作為一個不斷創(chuàng)新和發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，民用航空以其獨特的優(yōu)勢，有力地推動著國家的發(fā)展進步。民用航空的發(fā)達程度，是經(jīng)濟社會繁榮昌盛的重要標志，在一定意義上代表了一個國家的綜合實力和競爭能力。國際航空運輸協(xié)會估算，2014年，全球航空業(yè)安全運送旅客33億人次，運輸商品價值68000億美元，航空運輸服務業(yè)增加值約為7460億美元，占全球GDP的1%，并為全球5800萬人提供了工作崗位。

　　因此，世界各國紛紛將發(fā)展民航業(yè)上升為國家戰(zhàn)略。如美國政府長期以來將“保持美國在全球航空業(yè)中的領(lǐng)導地位、增加空中交通容量、保證飛行安全、保護環(huán)境、保護國家空防、保衛(wèi)國家安全”作為發(fā)展民航業(yè)的戰(zhàn)略目標，采取立法和建立中央政府部門之間的協(xié)調(diào)機制的形式，對民航業(yè)發(fā)展作出規(guī)劃、制定政策并給予財政支持。“9·11”事件后，美國的多數(shù)航空公司陷入經(jīng)營困境，美國政府向航空公司提供的緊急援助和貸款擔保達150億美元。為進一步完善航空運輸體系，美國國會推出了基本航空服務項目(EASP)和機場改進計劃(AIP)，對承運偏遠地區(qū)航線的航空公司和小型機場進行補貼，其中機場改進計劃2013年度的預算額度高達425億美元。

　　歐盟通過立法的形式，允許各成員國援引政府承擔的“公共服務責任”(PSO)。成員國可以補償滿足PSO條件的航空公司，從而保證航空服務涉及國土的各個地區(qū)，維持了支線運輸?shù)陌l(fā)展。

　　日本持續(xù)運營的運輸機場有98座，大部分處于虧損狀態(tài)。中央及地方政府每年通過財政撥款，保持機場穩(wěn)定運營，助推經(jīng)濟社會發(fā)展。今天，日本民航除了擁有完善的國際航空運輸網(wǎng)絡外，也是國內(nèi)中長距離客運的重要運輸方式，東京至札幌、東京至福岡航線均進入世界十大繁忙航線行列。

　　當前，我國正在加速構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系，應積極推動民用航空與其他運輸方式的合理分工及有機銜接，更好地滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾出行需要。

　　地方航空立法正當時

　　中國民航管理干部學院教授 航空法研究中心主任 董念清

　　改革開放30多年來，民航業(yè)快速發(fā)展，其增長速度遠遠高于其他運輸方式。“十一五”期間，民航旅客運輸量超過10億人，年均增長速度達14.1%，在全球航空運輸業(yè)和國內(nèi)綜合交通運輸體系中，繼續(xù)保持最快增長速度。航空運輸業(yè)的發(fā)展也帶動了經(jīng)濟的發(fā)展。航空經(jīng)濟成為一種新的經(jīng)濟形態(tài)。

　　航空運輸和航空經(jīng)濟的快速發(fā)展急需強有力的法治保障。隨著民航業(yè)的大發(fā)展，我國民航法治體系的不足日益凸顯，主要表現(xiàn)有三：第一，在保障民航安全方面，威力不足。2011年泉州晉江機場臨時停航就是典型例證。晉江機場附近的超高建筑物已經(jīng)嚴重影響到了飛行安全，卻不能依法拆除，致使民航部門不得不采取臨時關(guān)閉機場的措施。第二，對于民航的新發(fā)展，沒有及時進行規(guī)范和引導，空白領(lǐng)域日漸增多。通用航空的發(fā)展、低成本航空的不斷涌現(xiàn)、航空產(chǎn)業(yè)園的紛紛建設等，都需要在法律層面上作出積極回應。第三，在提高民航服務質(zhì)量和保障航空消費者權(quán)利方面，缺乏法律標準和法律依據(jù)，層出不窮的旅客因航班延誤而“占機”“霸機”現(xiàn)象，足以說明民航法治的滯后。但是，也應該看到，我國各地的經(jīng)濟發(fā)展和航空發(fā)展差異很大，出臺全國范圍的航空法規(guī)確實存在一定困難。同時，機場已經(jīng)實行屬地管理，在此情況下，制定地方民航法規(guī)無疑是一種既高效便捷，又切實可行的做法。正因為如此，近年來各地人大常委會紛紛制定地方性法規(guī)，如2011年生效實施的《西藏自治區(qū)民用機場保護條例》，2014年生效實施的《河南省民用運輸機場管理條例》。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已正式生效的地方性民航法規(guī)至少有9部，全國將近1/3的省(區(qū)、市)制定了地方性民航法規(guī)。

　　江蘇經(jīng)濟的發(fā)展，對民航發(fā)展提出了新的要求。而發(fā)展民航，立法先行。民航地方立法，有共性的東西，也有個性的差異。在考慮共性的同時，更應該關(guān)注個性差異，這就是江蘇省民航業(yè)發(fā)展的目標、現(xiàn)實需求、遇到的問題。江蘇省在制定地方性民航法規(guī)時，應重點考慮以下幾個問題：

　　第一，明確地方政府以及地方政府民航主管部門的職能定位。雖然各地發(fā)展民航的熱情很高，但在實踐中面臨一個重要的問題，即地方政府以及地方政府民航主管部門的職能定位問題。換言之，地方政府，尤其是地方政府的民航主管部門扮演著什么角色，起到了什么作用。綜觀現(xiàn)行有關(guān)立法，無論是《民用航空法》還是《民用機場管理條例》，要么沒有涉及，要么言語不詳。民航主管部門職能的模糊，不利于法規(guī)的實施，更不利于民航的發(fā)展。

　　第二，解決江蘇省航空發(fā)展中存在的突出問題。立法的目的，首先是要解決在發(fā)展中存在的問題，民航立法也不例外。無論是已經(jīng)發(fā)生的影響行業(yè)發(fā)展的問題，還是潛在的影響行業(yè)發(fā)展的問題，都應該予以考慮。

　　第三，體現(xiàn)航空運輸發(fā)展的現(xiàn)實和趨勢。除運輸航空外，通用航空近年來也是嶄露頭角，成為社會各界關(guān)注的熱點。通用航空在江蘇如何發(fā)展，在法律上應該有所體現(xiàn)。

　　第四，彌補現(xiàn)行法律的不足。民航方面的法律法規(guī)不少，但除了在安全運行方面民航局制定了大量規(guī)章外，在航空經(jīng)濟管理、航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展、航空消費者保護等方面基本上是空白的，這就為地方立法留出了空間。地方立法完全可以在這些方面有所作為。同時，國家層面和民航局的相關(guān)法規(guī)，過于籠統(tǒng)、操作型不強的問題比比皆是，這些都需要地方立法進一步完善。

　　第五，突破其他省份立法的框架和窠臼。綜觀近年來各地的民航立法，基本上沒有什么特色，這表現(xiàn)在：一是名稱相同;二是框架體系雷同;三是內(nèi)容相似;四是視野狹窄，基本上局限于對機場的管理。江蘇航空立法，應拓寬視野，放眼于世界民航業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，立足于江蘇民航業(yè)的發(fā)展，將現(xiàn)實性和前瞻性緊密結(jié)合，要從行業(yè)的發(fā)展出發(fā)，而不僅局限于行業(yè)的某一局部。

　　黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。同樣，江蘇民航的發(fā)展，也需要民航立法的引領(lǐng)和推動。我國民航持續(xù)快速的發(fā)展，江蘇省的經(jīng)濟大省地位，江蘇經(jīng)濟發(fā)展對航空運輸?shù)男枨螅�以及目前的法治氣息和法治氛圍，這一切都為江蘇航空立法奠定了基礎，江蘇航空立法正當時!

　　為江蘇現(xiàn)代化建設插上騰飛的翅膀

　　江蘇省社會科學院研究員 田伯平

　　交通運輸是國民經(jīng)濟和社會生活的基礎。歷史經(jīng)驗表明，不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段需要不同的交通運輸方式。18世紀的工業(yè)革命催生了輪船與火車，而20世紀，發(fā)達國家進入后工業(yè)化時代，民用航空迅速發(fā)展。1903年萊特兄弟成功飛上藍天，2013年全球民航客運量已達31億人次，超過了全球鐵路的客運量。大力發(fā)展民用航空，對于促進江蘇經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、提高居民生活質(zhì)量、加快現(xiàn)代化建設具有十分重要的意義。

　　民用航空速度快、運輸距離長、效率高，是國際交通運輸?shù)闹饕�方式。大力發(fā)展民用航空，有利于江蘇進一步擴大開放，促進人才、技術(shù)、信息、金融等高端要素的集聚。當前，江蘇經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，生產(chǎn)成本的不斷增加和資源環(huán)境的巨大壓力，決定了發(fā)展模式必須從“江蘇制造”轉(zhuǎn)為“江蘇創(chuàng)造”，從主要依靠生產(chǎn)要素的大量投入推動轉(zhuǎn)為更多依靠生產(chǎn)效率的大幅提高驅(qū)動。要實現(xiàn)這樣的巨大轉(zhuǎn)變，核心是充分發(fā)揮人力資源的作用。由于高端人才具有高效率、高流動性和時間成本較大的特征，因而民用航空是與之相適應的主要交通方式。從國際上看，高端人才大多集聚在擁有民用航空樞紐港的大城市中，民用航空事實上已成為促進高端要素集聚的主要通道。

　　由于民用航空在高端要素流動和集聚的作用，在全球化的背景下，民用航空正在日益成為區(qū)域資源配置的重要環(huán)節(jié)，大量新興產(chǎn)業(yè)依托民用航空機場，形成空港產(chǎn)業(yè)園。擁有民用航空樞紐港的城市更成為大區(qū)域的發(fā)展中心，起到了對周邊資源整合和配置的作用，如歐洲的法蘭克福，以及美國的洛杉磯、紐約等。因此，大力發(fā)展民用航空，對江蘇在戰(zhàn)略層面推動區(qū)域資源整合和分工合作、提高整體競爭力意義重大。

　　民用航空技術(shù)要求高、產(chǎn)業(yè)鏈長，是現(xiàn)代高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要源泉。大力發(fā)展民用航空，有利于江蘇進一步提高工業(yè)制造水平，推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。民用航空從誕生起就一直是世界科技發(fā)展水平的高度體現(xiàn)和集中代表，現(xiàn)代民用航空器和空中交通管理系統(tǒng)更是高度集聚了電子、微電子、計算機、自動化等大量先進技術(shù)，民用航空的技術(shù)需求是現(xiàn)代高新技術(shù)發(fā)展的重要動力。歐美發(fā)達國家正是在民用航空產(chǎn)業(yè)方面彰顯了制造業(yè)的優(yōu)勢，并通過波音、空客等一批頂尖公司，牢牢占據(jù)了世界制造業(yè)的高端地位。江蘇的制造業(yè)基礎雄厚、科技力量強，發(fā)展民用航空產(chǎn)業(yè)擁有一定的有利條件和優(yōu)勢。此外，民用航空也為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了運輸支撐，科技含量高的產(chǎn)品一般都具有體積小、附加值大、運輸時效性要求高的特點。

　　民用航空快捷、安全、舒適，能夠迅速通達高山、海島等其他運輸方式難以通達的地方，是擁有巨大潛力的新消費領(lǐng)域。大力發(fā)展民用航空，有利于江蘇進一步加快旅游、物流等現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，同時滿足人們走得更遠更快的出行需求，提高居民生活質(zhì)量。隨著人們收入水平的提高、生活節(jié)奏的加快和消費結(jié)構(gòu)的升級，民用航空已日益成為長距離客運最重要的方式，2013年全球民航運輸總收入超過7100億美元。2013年江蘇人均GDP突破1.2萬美元，根據(jù)國際經(jīng)驗，已進入民航需求快速增長的階段，近年來出國旅游和國內(nèi)長距離旅游人數(shù)急劇增長，節(jié)假日和暑期熱門航班甚至一票難求。

　　自改革開放以來，江蘇民用航空發(fā)展迅速，目前江蘇省已有9座機場，2012年旅客吞吐量已突破2000萬人次，客源、貨源需求旺盛，加快發(fā)展民用航空的基礎良好。通過進一步深化改革和全面謀劃，加大支持力度，一定能夠?qū)崿F(xiàn)江蘇民航發(fā)展的新突破。

　　機場融入綜合交通系統(tǒng)的思考

　　民航規(guī)劃專家 陳邦昌

　　民用機場作為公共基礎設施建設，是綜合交通體系的重要組成部分。在經(jīng)濟全球化發(fā)展的大趨勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的大背景下，民用機場融入交通一體化規(guī)劃、建設、管理，是現(xiàn)代綜合交通協(xié)調(diào)發(fā)展的應有之義。南京祿口國際機場二期工程在這方面進行了創(chuàng)新實踐。

　　南京祿口國際機場二期工程建設是江蘇優(yōu)化綜合運輸結(jié)構(gòu)、促進民航與其他交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，在規(guī)劃建設中充分體現(xiàn)了融入綜合交通系統(tǒng)的設計理念。

　　一是將機場規(guī)劃納入長三角西部地區(qū)綜合交通系統(tǒng)進行思考，江蘇省交通主管部門在分析機場陸路運輸需求、梳理機場與主要腹地交通狀況的基礎上，邀請國內(nèi)外專家反復論證，制定了科學的機場集疏運規(guī)劃，擬訂了 “一橫、三縱、兩聯(lián)”的高速路網(wǎng)和主城輕軌、常皖城軌等交通方案，并形成以機場為核心、空港產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的30平方公里快速內(nèi)環(huán)和90平方公里高速外環(huán)。

　　二是外圍交通與機場二期工程同步建設，先期完成。在省市政府的統(tǒng)一組織下，將連接主城的機場高速擴建成雙向8車道，建設了由鐵路南站至機場的輕軌，使遠程航線與高速鐵路樞紐點相連;建成了溧馬高速公路，增強了機場與皖南航空市場的快速通達能力。

　　三是以綜合交通融合理念，優(yōu)化場內(nèi)交通組織。建設了11.5萬平方米的綜合交通中心，通過立體布局使不同交通方式在機場航站區(qū)的同一屋檐下實現(xiàn)零換乘;建設了11萬平方米的立體車庫，提高了自駕旅客的便捷性;增設機場南通道，分流蘇皖南部車流;設計“簡雙環(huán)”高架橋，形成簡潔的車行流線，實現(xiàn)了進出港分層。綜合交通系統(tǒng)融合的優(yōu)勢在交通組織中得到了提升。機場便捷的地面交通組織得到了國際奧委會的高度評價，機場也成為第二屆青奧會唯一零投訴單位。

　　回顧機場二期工程建設及對世界民航發(fā)展軌跡的探索，更加深了我們對交通一體化發(fā)展的認識。

　　其一，融入綜合交通一體化是機場自身發(fā)展的本質(zhì)要求。機場在發(fā)展初級階段，僅作為城市遠程交通的一個節(jié)點，在功能上只提供空地點對點快速運輸服務。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，旅客、貨主對便捷的中轉(zhuǎn)功能要求越來越高，而民航運輸服務過程無法獨立完成，必須依托地面交通共同參與。國際上機場發(fā)展的歷史證明了綜合交通“聚合”產(chǎn)生的優(yōu)勢。1936年英國的蓋特維克機場第一個將城際鐵路引入機場，30%的旅客由鐵路進入，大大提高了旅客對抵離機場的時間要求。近40年來，交通規(guī)劃專家一直在機場融入綜合交通系統(tǒng)的發(fā)展上探索創(chuàng)新。如1974年達拉斯圓形航站樓與地面交通的連接、1994年戴高樂多單元弧形航站樓的交通組織，以及1999年建成的上海浦東機場平行指廊航站樓陸側(cè)交通，都集中體現(xiàn)了民航運輸與地面交通緊密銜接的趨勢。

　　其二，機場融入綜合交通系統(tǒng)建設，是航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。隨著經(jīng)濟全球化發(fā)展，以機場為依托的航空產(chǎn)業(yè)、航空城快速崛起，機場周邊逐步形成高新技術(shù)業(yè)、先進制造業(yè)、商貿(mào)流通業(yè)為主的新興產(chǎn)業(yè)，加快了機場地區(qū)城市化進程，需要綜合交通系統(tǒng)從延伸城市功能、服務空港經(jīng)濟和擴大機場發(fā)展空間的多向交會點上進行研究規(guī)劃。

　　其三，要從國際和未來發(fā)展的角度加強綜合交通系統(tǒng)頂層設計。航空具有很強的國際化特征，在“天空開放”、航空公司聯(lián)盟和機場跨國管理的戰(zhàn)略下，促進國內(nèi)綜合交通系統(tǒng)資源整合、市場重組、行業(yè)管理聚合，有利于提升中國民航在世界航空運輸市場中的競爭優(yōu)勢。

　　其四，機場地面集疏運體系建設必須重視提升“四化”，即“高速化”，地面集疏運速度是航空運輸對地面運輸?shù)暮诵囊�求，軌道與高速公路是機場地面運輸首選方式;“綜合化”，地面集疏運系統(tǒng)必須與機場客貨運平臺無縫連接;“環(huán)保化”，發(fā)展綠色交通;“智慧化”，提供準確的綜合交通系統(tǒng)實時信息，提高交通選擇的直達性、多樣性。

　　影響江蘇民航發(fā)展的主要因素

　　江蘇省交通運輸廳副廳長 汪祝君

　　近年來，江蘇省民航快速發(fā)展、機場建設步伐加快，對地方經(jīng)濟社會支撐帶動作用明顯增強。但由于地方法律法規(guī)、體制機制和政策措施滯后，各種制約問題也逐步凸顯。

　　首先，地方政府機場管理的職責不夠清晰。機場已下放到地方管理，但各職能部門間職責分工、運行規(guī)則及法律保障尚不完善：一是機場規(guī)劃銜接不暢，影響機場能力的提高;二是凈空保護管理亟待加強，機場安全運營存在一定難度;三是機場公共秩序管理存在盲點，影響機場的正常運營秩序。

　　其次，統(tǒng)籌航空運輸發(fā)展的運行機制尚未建立。目前，全省民航發(fā)展資源缺乏有效整合，影響發(fā)展質(zhì)量和效益。一是空域優(yōu)化缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，空域相互重疊、相互影響，航線交叉較為嚴重;二是航線發(fā)展缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，與全省經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應;三是運力發(fā)展缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各機場運力不平衡。

　　通用航空發(fā)展也缺乏有效指導。地方行使行業(yè)管理缺乏法律依據(jù)，難以規(guī)范引導通用機場建設運營、服務保障及應急救援等。

　　因此，必須充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，推動江蘇民航科學發(fā)展、快速發(fā)展，為全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和對外開放提供更有力的支撐。

責編：xwxw