解讀一

　　站在新起點 開創新格局

　　2016年5月13日，國務院辦公廳印發了《關于促進通用航空業發展的指導意見》(以下簡稱《意見》)，是在對通用航空業發展規律科學判斷的基礎上，立足國情、全面統籌、科學布局，對通用航空業與經濟融合發展做出的總體謀劃和系統部署，具有重大而深遠的意義。

　　一、總體評價

　　(一)是適應我國國情的行動綱領

　　《意見》明確通用航空業核心為通用航空飛行活動，形態為串聯航空器研發制造、市場運營、綜合保障以及延伸服務等全產業鏈，定位為戰略性新興產業體系，是對《國務院關于促進民航業發展的若干意見》中民航業戰略性產業定位的延伸和拓展;明確目前我國處于通用航空業初級階段，雖近年來發展速度較快，但基礎仍然薄弱、環境有待優化、動能亟待增強，發展到成熟階段仍有長期、艱巨的任務，從解決制約通用航空業發展的瓶頸出發，制定了通用航空業發展思路和重點任務，是今后一段時期我國通用航空業發展的行動綱領。

　　(二)是推動融合互促的戰略舉措

　　《意見》基于通用航空業業態多元、產業疊加、輻射廣泛基本特征，全面貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，融合經濟社會重要戰略：結合《中國制造2025》助推制造強國、聯動民航運輸建設民航強國、突破障礙藩籬體現創新驅動、深化低空空域管理改革實現軍民融合，聚力供給側結構性改革，注重挖掘市場潛力，努力建設布局合理、便利快捷、制造先進、安全規范、應用廣泛、軍民兼顧的通用航空體系，為我國通用航空業發展提供了戰略指引。

　　(三)是指導產業發展的路徑指南

　　《意見》以充分發揮通用航空業產業鏈條長、服務領域廣、帶動作用強為根本出發點，牢固樹立安全第一底線，堅持市場主導深化改革，提出以“自主創新+生產引進”提升制造水平、以“保障民生+新興消費”擴大運營規模、以“通航+關聯產業”提升效益、以“短途運輸+機場升級”融入綜合交通、以“聯合監管+規范秩序”確保全程安全的發展導向，全面促進產業轉型升級、保障和改善民生、適應引領經濟新常態，指明了促進通用航空業持續健康發展的根本路徑。

　　二、任務解析

　　(一)立足民生與培育消費，深度挖掘市場潛能

　　“保障和改善民生沒有終點站只有新起點”、“培育新消費形成新供給新動力”是我國新常態下經濟社會發展的重要戰略舉措。目前我國通用航空作業總量80%以上來自飛行培訓和工農林航空作業，通用航空具有的交通、應急救援、消費等基本功能應用嚴重不足，市場結構性失衡明顯。隨著我國民生保障體系不斷完善，快速進入消費需求持續增長、消費結構加快升級、消費拉動經濟作用明顯增強的重要階段，對通用航空多樣化需求日益增強。《意見》堅持需求導向，以服務民生、培育新消費為重點，著力培育和挖掘市場潛能，努力提升通用航空業的規模經濟、范圍經濟與網絡經濟效應。

　　《意見》提出充分發揮通用航空交通功能，回歸交通屬性，即發揮好通用航空短途運輸“三小”(小機型、小航線、小航程)、“一低”(低門檻)、“一靈活”(組織靈活)特征，滿足支線航空難以到達、交通不便的偏遠地區交通出行需求，逐步實現常態化運輸，成為干支線航空的重要補充，完善綜合運輸體系，建設“民生航空”;發揮公務航空的商務出行功能，提升出行效率;充分挖掘通用航空應急救援速度快、機動靈活、對地面設施依賴小、突破空間障礙能力強等優勢，鼓勵政府購買服務，在自然災害、事故災難、社會衛生和群體性事件常發地區，積極開展通用航空搶險救災、醫療救助等業務，加快形成國家航空應急救援體系的社會化力量;不斷擴大通用航空農林工作業規模，提升公益服務能力;促進通用航空與旅游、體育及互聯網、創意經濟的融合，挖掘多樣化的通用航空消費潛能，更好地發揮新消費引領作用，推動經濟結構優化升級。

　　(二)適度超前建設通用機場，有效解決“落地難”問題

　　通用機場作為重要的公共基礎設施，是通用航空業的發展基礎、低空經濟發展的重要平臺。目前我國通用機場總量少(巴西的1/8、墨西哥的1/3)、分布不均衡(具有消費潛力的城市周邊和東中部地區數量少)、發展緩慢，成為通用航空器轉場飛行與作業飛行困難的痛點以及產業發展的短板。《意見》提出合理規劃布局我國四類通用機場：在地面交通不便的偏遠地區和1000萬人次樞紐機場周邊建設通用機場滿足運輸需求;在自然災害多發地區和地面交通擁堵城市建設通用機場保障航空應救援飛行;在制造業集聚區、農林業主要地區建設通用機場提供生產服務;在旅游資源富集地區、國家體育產業基地建設通用機場促進航空消費，為我國通用機場建設提供科學導向。

　　《意見》明確了通用機場規劃建設審核程序，落實簡政放權，解決通用機場建設面臨的程序不清晰、操作不規范等問題;并將研究建立通用機場升級轉換為運輸機場的機制，為我國通用機場與運輸機場實現功能轉換、促進通用機場融入國家綜合機場體系提供了窗口。針對我國區域經濟蓬勃發展、新型城鎮化戰略深入實施，《意見》鼓勵在城鎮密集區建設綜合性樞紐機場、支線機場建設通用航空設施、引導相鄰地區共建共用通用機場等，推動處理好運輸機場“兩端”的通用航空業務，促進運輸機場與通用機場協調發展，注重發揮通用機場的區域功能，成為通用機場建設的亮點。

　　(三)制造運營融合集聚，促進產業轉型升級

　　制造業是立國之本、興國之器、強國之基，制造、運營與服務等融合發展是產業轉型升級的重要途徑。《意見》結合我國通用航空制造業整體水平滯后、產業帶動不強的特點，提出著力提升自主創新能力，鼓勵通過投資并購、聯合研制、集成創新、引進消化吸收再創新等多種方式發展市場價值高、經濟效益好的航空器制造業，加快提升我國制造水平。針對我國通用航空產業集聚區空心化、同質化、單一化的發展格局，《意見》提出，重點培育具有國際先進水平的通用航空制造龍頭企業，成為我國參與全球競爭的重要載體;培育一批制造骨干企業，帶動中小企業實現集群化發展，促進制造與運營、服務保障企業集聚，實現聯動、錯位、特色發展。結合通用航空業全球配置資源、國際化運營特點，《意見》提出建設通用航空國際研發合作平臺及國際化通用航空工程中心等創新平臺，結合“一帶一路”、“自貿區”等戰略，鼓勵具有比較優勢的、較大國際市場潛力的通用航空產品參與國際競爭，逐步打造一批具有核心競爭力的自主品牌，培育更多“大疆”無人機式企業，成為我國參與全球通用航空業分工的重要抓手。

　　(四)擴大低空空域開放，促進軍民融合發展

　　低空空域是通用航空活動主要區域，安全便捷的低空空域資源是通用航空業繁榮發展前提。針對我國低空空域管理改革進程緩慢，導致通用航空“上天難”的問題，《意見》對擴大低空空域開放提出明確要求。一是從擴大空間出發將我國低空空域范圍由真高1000米提高到3000米，實現監視空域和報告空域無縫銜接，為保障工農林漁業和科學實驗等作業飛行和大多數載客飛行提供了基本保障，解決了“孤島”效應，為場外飛行和轉場飛行提供切實便利，促進了我國低空空域管理與國際接軌。二是從提升效率出發優化飛行服務和明確審批時限，加強低空飛行情報、航圖、氣象、告警等能力建設，提出簡化飛行任務、飛行計劃申請和審核程序，原則上通用航空用戶僅向一個空管單位申請或報備飛行計劃，長期飛行計劃只作一次性申請等，極大地降低了用戶成本，體現了“真情服務”;對于緊急、特殊通用航空任務的飛行計劃“綠色通道”審批，確保通用航空應急救援反應能力快速及時。

　　(五)落實安全底線責任，強化全程安全監管

　　安全是通用航空業健康發展的基礎。針對現階段我國通用航空安全監管存在職責不明確、效率低下等問題，《意見》提出了加快推進通用航空制造行業標準、通用航空器及航油等適航監管能力建設，從源頭與過程確保適航安全;明確了聯合監管職責分工，重點構建全過程、可追溯的安全監管體系，倡導“互聯網+安全”發展模式提供全程動態監管。《意見》明確了發揮企業的安全主體責任，是適應通用航空安全管理改革的重大舉措，要求通用航空企業提高安全自律意識及法律法規執行力度，不斷完善企業安全管理體系。《意見》提出構建通用航空信用體系，是規范市場秩序、實現市場安全發展重要手段，為形成統一規范、競爭有序的市場環境奠定了基礎。

　　總之，《意見》是建立在新基礎、新認識、新起點之上的再出發，是全面系統描繪通用航空業發展的“新藍圖”，需要深刻把握其精神實質，落實好實施方案，務實推進，努力促進通用航空業實現持續健康新發展。(作者：張兵 民航科學技術研究院航空運輸所通用航空室主任)

解讀二

　　凝心聚力 創新思維 共同推進低空經濟的繁榮

　　在我國經濟新常態和供給側結構性改革進入攻堅的背景下，通用航空業以其產業鏈條長、服務領域廣、帶動作用強等特點，成為國家促進消費、帶動投資、推動轉型的重要選項。2016年5月17日，國務院辦公廳發布《關于促進通用航空業發展的指導意見》(以下簡稱“《意見》”)，將通用航空業確定為“戰略性新興產業體系”。《意見》明確了今后一個時期我國通用航空業發展的指導思想、基本原則和發展目標，提出了通用航空業發展的主要任務和相關政策措施。這是建國以來國務院辦公廳首次從國家戰略層面對通用航空業發展提出指導意見，《意見》將成為未來5年乃至更長時期指導我國通用航空業改革和發展的重要文件。

　　改革思路

　　樹立全局觀念，從服務經濟社會發展的高度認識通用航空業。《意見》首次提出“通用航空業”的概念，立足產業鏈整體發展，打破行業藩籬與區域桎梏，改變以往由單一部門、局部區域推動通用航空發展的局面。《意見》突出市場在資源配置中的決定性作用，以市場方式做大增量、優化結構，同時以結構性改革的思路推動空域、土地、資金、人才等要素的均衡投入，以規劃與政策引導產業上下游協同發展、軍民融合發展、通用航空與運輸航空統籌發展。

　　打破思維禁錮，突破約束通用航空業發展的條條框框。《意見》提出強化通用航空交通服務，研究建立通用機場升級轉換為運輸機場的機制，打破了通用航空與運輸航空、通用機場與運輸機場之間不可逾越的界限，擯棄了大城市和樞紐機場等土地、空域資源緊缺區域不應建設通用機場的零和觀念。《意見》鼓勵共享、提倡開放，推動空域靈活使用、通用機場對社會開放、行政區域之間共建共用通用機場，要求深化“引進來”、“走出去”的國際合作。《意見》擯棄了通用航空企業散、亂、缺乏自律的舊觀念，強調推行行業自律和信用體系建設來規范市場秩序。

　　堅持問題導向，破解制約通用航空業發展的關鍵環節。針對通用航空“上天”和“落地”兩大痛點，《意見》大幅提高低空空域開放范圍，明確提出監視空域、報告空域無縫銜接。《意見》提出“十三五”期間建成500個以上通用機場，有效緩解適用機場缺乏的短板。針對高運營成本制約通用航空業規模擴大的問題，《意見》提出多項簡政放權措施，減少企業審批方面的時間和成本投入，《意見》還提出合理確定通用機場建設標準，節約投資、降低使用成本。此外，《意見》關于提高國產化通用航空器的產品支持與綜合保障服務能力、加大資金支持和強化人才培養等措施都將有效降低企業經營的要素成本。

　　五大舉措

　　服務民生、升級消費，完善通用航空市場結構。當前，我國通用航空的社會需求已出現結構性變化，交通服務、公益服務和消費產品成為主導需求。長期以來，我國通用航空工農林業生產作業和服務運輸航空的飛行培訓占作業總量的70%以上，通用航空供給側的適應性與靈活性明顯不足，迫切需要強化通用航空交通服務、擴大社會公益服務與新興航空消費來改善通用航空的市場結構。我國地理、地質分布復雜，一些區域地面交通不便、建設成本高，發展通用航空具備比較優勢。《意見》提出積極發展短途運輸，將為我國偏遠地區、地面交通不便地區人民群眾提供用得上、坐得起的基本航空服務，《意見》還鼓勵通用航空在搶險救災、醫療救護等領域的應用，這些都是推動政府完善公共產品、公共服務。《意見》提出促進通用航空與旅游業結合，支持個人飛行、企業自用、執照培訓、公務航空、航空俱樂部與通用航空愛好者協會發展，這些舉措旨在促進通用航空與互聯網創意經濟、醫療、旅游、交通消費、體育娛樂等大眾產業的融合，帶動社會消費的轉型升級。

　　科學謀劃、強調實用，補足通用機場建設短板。完善的基礎設施網絡是通用航空業可持續發展的基礎，可以公平、有效地降低所有用戶的成本。我國通用機場總量少、分布不合理，既有通用機場遠離城市和社區，主要服務于航空作業，難以滿足通用航空社會服務與消費需求。通用機場布局與建設應貼近市場、服務需求，《意見》在通用機場規劃布局上突出了兩大意見，一是著眼于完善綜合交通運輸體系，發揮通用航空是土地使用最為集約的交通方式的比較優勢，支持在偏遠地區、重點城市群、人口密集區、地面交通擁堵嚴重地區布局通用機場;二是強調需求導向，針對航空制造、風景名勝區、重要體育產業基地等有實際業務需求的地區建設通用機場。《意見》明確依據經濟、適用、美觀、綠色的原則合理確定建設標準，同時強調機場體系的統籌協調發展，加強區域協作、運輸與通用機場的配合以及統籌服務保障設施建設。

　　提升制造、集聚創新，構建業態完整的產業生態。強大的制造業是航空強國不可或缺的關鍵，制造業支持是降低通用航空器購置成本、提供完善產業配套服務的基礎。《意見》提出促進產業轉型升級，一是針對我國通用航空制造落后的問題，通過構建國家研發創新體系、創業平臺、工程中心的目標，培養工匠式人才，旗幟鮮明地支持具有自主知識產權的、質優價廉的、適用于我國通用航空特殊需求的通用航空整機與關鍵產品，通過競爭全方位降低我國通用航空器購置成本，提供符合高原運行性能等中國特定需求的通用航空器;二是針對現有產業園區集而不聚、聚而不合的問題，提出通過政策創新、服務創新、模式創新，立足地方產業基礎與特色需求，實現通用航空對地方經濟發展的帶動作用;三是針對當前我國在通用航空國際合作中的弱勢地位，通過苦練內功增強技術實力，借助“自貿區”和“一帶一路”等國家戰略，“引進來”與“走出去”相結合，改變國際合作的分工格局。

　　破解難題、提高效率，擴大低空空域資源供給。空域是我國通用航空發展的瓶頸，停產等待飛行的成本是通用航空企業最大的隱性負擔。2010年以來，根據國務院、中央軍委的統一部署，我國低空空域分類標準、管理思路逐步明確，但低空空域管理改革進展緩慢。《意見》以“開放”和“效率”突破口，一是擴大了低空空域管理改革的范圍，將低空空域從真高1000米的垂直范圍提高到真高3000米以下，滿足大部分低空空域用戶的飛行需求;二是提出“監視空域和報告空域的無縫銜接”的改革方向，讓多數通用航空飛行滿足報備即可飛行的條件，大幅降低通用航空飛行的申請、審批的時間與精力付出;三是根據通用航空飛行使用空域的類型分別明確了申請(報備)、審批的時限，從整體上提高了審批效率。此外，《意見》對優化飛行服務，完善基礎性的航空情報資料、航空氣象、飛行情報與告警服務能力提出了新的要求。

　　明確分工、協同配合，強化全程安全監管。《意見》從適航管理全覆蓋、全過程運行安全和規范市場秩序提出全方位的要求，強調了聯合監管機制與各部門職責。《意見》的一個亮點是提出充分發揮企業的市場主體作用，減少行政干預，首次提出通過建立信用體系強化行業自律。通用航空與運輸航空在安全監管上有許多共同點，但也存在一些顯著區別。飛行安全是通用航空企業和個人最真實、最基本的需求，促進通用航空安全應充分強調企業的主體責任，要求企業在強制滿足規章最低標準基礎上推行安全自律，與此同時，局方應在充分履行監管職責的基礎上提供安全服務的公共產品，如通過頒布指導性安全文件、建議性的技術規范、提供不安全事件分析與事故教訓教育來普及安全文化、提升安全理念，最終形成以自律為主，他律為輔的新模式。

　　重在落實

　　一分部署，九分落實，好的指導意見僅僅是開始，更重要、更艱難的是目標任務的分解、落實與執行。未來，需要各相關部門、各級政府凝心聚力、攻堅克難，以配套政策和實際行動落實《意見》的統一部署。

　　《意見》中涉及民航局的職責、任務和分工較重。需要全行業在充分研究和學習《意見》的基礎上，按照局黨組“一二三三四”總體工作思路，以踐行發展“為了人民的理念”、推動通用航空與運輸航空“兩翼齊飛”為目標，制定實施時間表和路線圖，積極主動地推進《意見》的職責分工要求，包括推動修訂《中華人民共和國民用航空法》等法律、規章、標準的修訂，完善通用機場建設標準與分類分級管理，推進通用航空領域信用體系建設，完善專項資金對通用機場建設與運營、新興通用航空經營業務的支持政策，補齊空域使用、適航審定等短板，支持通用航空專業技術人才與經營管理人才培養模式、培養方式的升級完善。

　　在落實《意見》過程中，民航局還有不少配合與協作工作，如配合《通用航空飛行管制條例》、《無人駕駛航空器飛行管理規定》等法規、標準的修訂，推動、配合全國低空空域劃設方案及改革時間表、政府購買通用航空服務、制造業轉型升級與產業集聚等有利于通用航空發展的政策盡快出臺，以及與各方協作加強空防安全等各項工作。

　　《意見》的出臺，打開了我國通用航空業發展的戰略窗口期，這是行業內外多年努力的成果。落實《意見》有大量長期性、基礎性的工作，無論是培育市場、建設機場、升級產業、開放空域還是強化監管，均非一日之功，需要綿綿用力、久久為功。但國家、社會、老百姓對發展通用航空的愿望是迫切的，通用航空的發展時不我待，也需要立竿見影、立說力行的主動作為。戰略窗口期并非無限期，我們應當緊緊抓住“十三五”的關鍵五年，積極推進通用航空建立規模化、可持續發展的人才隊伍、基礎設施、保障體系，以十年時間推動通用航空在應用領域、產業規模以及與其它現代產業深度融合方面獲得突破，為我國通用航空發展闖出一條新路來。

　　深度一：《意見》出臺的背景的專題解讀

　　通用航空的“民用、民間、民資、民營”特點突出， 2015年底我國共有281家通用航空企業，以中小企業為主，平均每家企業雇員不足50人、機隊規模不足7架。通用航空業的準入門檻、投資體量和技術門檻相對較低，是交通運輸行業中最適合民間投資的領域。

　　當前我國經濟新常態和供給側結構性改革進入關鍵攻關階段，既需要尋找新的經濟增長點，優化資源配置，為長期經濟發展培育新動能、形成新結構，又需要通過新領域投資增量對沖“去產能、去庫存、去杠桿”過程中的短期壓力。通用航空發展潛力較大，是生產方式、交通方式和消費方式改造升級的重要工具與載體，同時在通用航空業規模化、產業化、基礎設施普及化初期中可以快速帶動投資，拉動民間投資、促進就業，因此成為經濟新常態和供給側結構性改革大背景下，國家經濟轉型升級的重要選項。

　　通用航空是一個國家各部委、民航業、航空工業、各級地方政府、投資界、轉型企業和消費者形成普遍發展共識的領域，也是我國各產業中相對落后的一個，具備較大的潛力。在交通運輸領域，我國的公路、鐵路、港口、內河、汽車產銷量、船舶制造噸位均已在全球居于領先地位，通用航空業卻相對落后。我國人均通用航空飛行量和人均通用航空器擁有率僅為全球平均水平的9%和3%，通用航空器保有量在全球排名在15名之外，通用航空機隊中進口航空器比例高達79%，新增通用航空器的國產比例僅為6.6%。這種落后狀態從另一個角度，正說明我國通用航空具備的發展潛力。

　　2012年的《國務院關于促進民航業發展的若干意見》將民航業定位為“我國經濟社會發展重要的戰略產業”。本次《意見》正式將通用航空業確定為我國的“戰略性新興產業體系”，其對通用航空業的定位，體現了國家對航空運輸業與通用航空業”兩翼齊飛“的基本判斷與期許。

　　深度二：《意見》在空域改革方面亮點的專題解讀

　　低空空域作為通用航空不可缺少的生產要素，空域要素投入不足是長期制約我國通用航空發展的瓶頸。《意見》在低空空域開放的亮點有三個：一是擴大了低空空域管理改革的范圍;二是提出“低空空域中監視空域和報告空域的無縫銜接”;三是明確了審批時限。下文從專業角度對這些規定進行解讀。

　　為什么要將低空空域管理改革的范圍從1000米擴大到3000米?

　　將2010年《國務院 中央軍委 關于推進低空空域管理改革的意見》對低空空域原則按照真高1000米的垂直范圍提高到真高3000米以下。以往通用航空的轉場飛行、作業飛行和相對大型的通用航空器經常需要使用真高1000米以上空域，在低空空域垂直范圍提高后，大部分通用航空飛行可以滿足在低空空域內飛行的條件。

　　為什么要提出“低空空域中監視空域和報告空域的無縫銜接”?

　　這體現了問題導向的改革思路，自2010年國務院和中央軍委頒布《關于推進低空空域管理改革的意見》以來，雖然在全國各地試點劃設了一批監視空域和報告空域，但空域用戶普遍反映機場不能與監視空域、報告空域連通，報告空域、監視空域之間不能有效連通，導致絕大多數通用航空飛行難以獲得報備即可飛行的條件。而依據《條例》規定，如果在管制空域飛行，通用航空飛行需要提前申請臨時飛行空域，臨時飛行空域的申報時限是在“擬使用臨時飛行空域7個工作日前向有關飛行管制部門提出，負責批準該臨時飛行空域的飛行管制部門應當在擬使用臨時飛行空域3個工作日前作出批準或者不予批準的決定”。如果3000米真高以下實現監視空域和報告空域無縫銜接，則大量通用航空飛行將滿足報備即可飛行的條件，大幅降低通用航空飛行的申請、審批的時間與精力付出。

　　新規定如何縮短了審批時限、提高效率?

　　按照《通用航空飛行管制條例》(以下簡稱《條例》)的規定，通用航空飛行前的申報程序主要包括臨時飛行空域劃設、飛行計劃申請(含通用航空特殊任務提前獲得批準文件)、起飛前的放行批準三個環節。《條例》關于飛行計劃申請的時限要求是“在擬飛行前1天15時前提出;飛行管制部門在擬飛行前1天21時前作出批準或者不予批準的決定”;“執行緊急救護、搶險救災、人工影響天氣或者其他緊急任務的，可以提出臨時飛行計劃申請。臨時飛行計劃申請最遲在擬飛行1小時前提出，飛行管制部門在擬起飛時刻15分鐘前作出批準或者不予批準的決定”;“使用臨時航線轉場飛行的，其飛行計劃申請應當在擬飛行2天前向當地飛行管制部門提出，飛行管制部門在擬飛行前1天18時作出批準或者不予批準的決定”。《意見》中對提高審批效率提出了更高要求，例如，將通用航空在管制空域的飛行分為飛行管制分區內、超出管制分區在飛行管制區內、跨飛行管制區三類，分別在起飛前4小時、8小時和前一天15時以前提出申請，審批單位分別需在起飛前2小時、6小時和前一天18時前批復。《意見》對監視空域和報告空域報備飛行計劃的時限也作了明確要求，即分別是起飛前2小時和1小時向飛行計劃受理單位報備。(作者：呂人力 于一 賀安華 民航管理干部學院通航系)

解讀三

　　國務院近日印發的《關于促進通用航空業發展指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，對2020年之前我國通用航空進行了新的定位和新的部署，是我國通用航空業發展的綱領性文件。

　　《指導意見》在總體上有三個亮點：

　　一、新的定位

　　通用航空業是民航業的兩翼，在民航業的發展中發揮著不可替代的作用。在西方民航發達國家，民航發展呈現“金字塔”形狀，航空運輸業是塔尖，通用航空業是塔基，為航空運輸業的發展提供技術積累、人才后備等方面的基礎作用。而在我國則呈現“倒金字塔”，通用航空的發展遠遠落后于運輸航空的發展，對于通用航空的認識不足是根源之一。《指導意見》充分重視通用航空，把通用航空業的發展置于新的高度。第一，提出“通用航空業”概念，把通航作為一個相對獨立的產業看待。以前各類文件和文獻中，只是比較籠統地在民航業中提到“通用航空”概念，作為民航業重要組成部分，但很少使用“通用航空業”概念。第二，明確指出通航是“戰略性新型產業”，并為此出臺專門性文件進行頂層設計。在2012年國務院《關于促進民航業發展若干意見》中，只是提到了民航業是戰略性產業，沒有專門提到通用航空的定位，關于通航發展也只是民航發展的九項措施之一。此次《指導意見》不僅首次明確通用航空的產業定位，更是出臺專門文件對通用航空發展進行戰略部署，展現了國家已經充分認識到通用航空在我國產業結構、消費結構升級，在我國高端服務業發展中的重要地位。

　　二、問題導向

　　《指導意見》的整體結構堅持問題導向，以通航發展中比較突出的安全監管、低空開放、技術創新、機場建設和市場培育等五個問題出發，推導出我國通用航空發展的五大任務十九項措施，任務明確，措施具體，體現了本《指導意見》避免以往經常出現的原則性強，務虛較多，空話泛濫的弊病，追求措施實、任務清、計劃明的“干實事、實干事”的新型政府職能履行方式。

　　三、目標明確、實操性強

　　《指導意見》在任務措施上有兩個變化：

　　一是重視法規標準建設。以前，通用航空領域，尤其是通航市場管理領域，通常提法是加強“政策法規”建設。本次《指導意見》在保障措施部分，專門提出法規標準建設任務，可以理解為法規標準建設是我國通航發展的四大基礎系統建設之一，是我國通航發展的基本條件。并且，法規標準建設的具體措施貫穿了在《指導意見》的所有十九條措施中。這是我國依法治國指導思想的具體體現，也反映了今后通航管理必須走依法行政、現代治理道路的必要性和重要性。

　　二是市場管理創新思維。通用航空的市場管理目前正處于一個劇烈變化的時代。一方面，在國家經濟發展、消費結構升級背景下，我國通航市場飛速發展，通航市場環境發生了較大改變。市場主體逐步多元化、新商業模式不斷涌現，市場競爭格局基本形成。新的現象、新的矛盾、新的形勢對通航市場管理提出了新的挑戰;另一方面，通航政策環境也有很大變化，在依法行政、“放管服”等新的政策要求下，通航政府管理職能進行了新的調整和改革，部分職能被取消、部分職能被下放，急需創新市場管理制度。

　　在《指導意見》中提出了三大市場管理創新理念：(1)管理模式創新理念。減少干預，發揮企業市場主體作用，鼓勵企業創業創新的積極性主動性;(2)市場監管制度創新。放松或規范市場準入，加強市場主體運行標準、運行資質制度建設，強化事中事后監管機制建設，改變以前“一管就死、一放就亂”的困境。(3)企業自律制度創新。《指導意見》明確提出加強通用航空領域信用體系建設，對于企業實行全方位、全天候的管理，這是通航市場監管的有利補充，能夠倒逼通航行業強化內部管理制度建設的內生動力，加強自律，提高監管的效益和效率。(作者：劉光才 中國民航大學民航發展政策與法規研究中心主任)

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