盡管已數不清是第幾次傳出改革即將推進，這一消息仍得到通航業者的普遍關注。中國通航事業發展至今已經進入第62年，民間極為有限的低空空域資源卻制約著通用航空的發展。

　　從2010年國務院和中央軍委聯合頒布《關于深化中國低空空域管理改革的意見》(下稱“《深化空域改革意見》”)以來，幾乎每隔幾個月，就會傳出低空空域新政有望出臺的消息。

　　去年第四屆中航國際通用航空論壇期間的報道數據顯示，隨著低空空域的逐漸開放，作為戰略性新興產業重要組成部分，我國通航產業將開辟出上萬億元的市場空間，整個產業鏈將迎來10年黃金發展期。

　　2013年11月，通用航空行前審批松綁，讓行業和企業人士見到實質性改革的曙光：這次低空空域改革終于要來真的了?

　　千呼萬喚：低空空域新政將至?

　　通用航空是指民用航空器從事公共航空運輸之外的所有民用航空活動，包括農林作業、應急預案就、海洋勘探維權以及私人飛行等類型。垂直地面1000米以下的空中被視為所謂低空空域。

　　2月11日，有媒體引述不具名人士的信息，稱備受關注的《低空空域管理使用規定》已在春節前獲得批復，目前文件已經到國務院辦公廳，預計本月內便會下發，3月份開始實施。相應的《低空空域劃設方案》也已經進入籌備階段。

　　這一消息很快引起通航產業人士的關注，他們紛紛在微博和微信等社交平臺轉發這一消息。資本市場同樣迅速跟進，多支通用航空相關上市公司股票上漲。

　　然而21世紀經濟報道記者向多位行業人士求證，均未能確定最新傳言的真實性。中國通用航空協會副秘書長唐繼龍11日稱其并未得知《空管規定》即將出臺，民航西南局人士同樣表示尚不知情。另有媒體引述空管委人士的說法亦稱，《空管規定》去年年底上報，距離獲批為時尚早。

　　21世紀經濟報道記者統計，過去三個月內，《空管規定》已經三度傳出即將出臺，時間則從去年年底一路延遲至本月底。事實上，就在春節前，上述同一批上市企業剛剛因此經歷過一波上漲行情。

　　由于在過去兩年內，空管委和民航局多位人士數度透露《空管規定》制訂進展順利，加之去年《通用航空飛行任務審批與管理規定》(下稱“《通航審批規定》”)釋放政策利好后，《空管規定》的出臺更是備受期待。

　　目前中國1000米以下空域分為管制空域、監視空域和報告空域。管制空域需提前申請并接受空管部門指揮，其間飛行任務將受到嚴格控制;監視空域需要備案，確保雷達探得見、聯系得上、管得住;報告空域僅需提前報備飛行計劃，接近于自由飛行。三類空域中管制空域占比最大，限制著通航飛機的飛行。

　　多位行業人士對21世紀經濟報道表示，《空管規定》預計對低空空域的劃設、使用和管理進行具體規定，會對三類低空空域重新劃分，劃分的情況將會明確通航空域能否從“局部連成一片”。

　　為推動空域改革，2010年8月頒布的《深化空域改革意見》選擇通過試點積累經驗。其階段目標是先從2011年在沈陽、廣州兩大飛行管制區開始試點，后第二階段推廣至北京、蘭州、濟南、南京、成都飛行管制區分類劃設低空空域，并形成全國一體的低空空域運行管理和服務保障體系。

　　但現實中，低空空域試點進展緩慢。以成都飛行管制區下轄的重慶飛行管制分區為例，唐繼龍向21世紀經濟報道記者介紹，重慶2012年獲準成為低空空域管理改革試點，但當地的通航企業至今仍然面臨空域資源緊張的矛盾。

　　不過按《深化空域改革意見》表述，第二階段的改革試點計劃要持續至2015年，因此理論上空域改革仍在按照文件的時間表進行。

　　2月12日，民航局前副局長楊國慶在新加坡航展期間呼吁，盡管民航局正為適應通航產業發展推進低空空域改革，但改革步伐仍需加快。“在和平時期，空域是一項重要的資源，要服務于經濟發展需求。” 他說。

　　破局困難：行前審批未見落實

　　如楊國慶所言，低空空域改革的進展決定著中國通航產業未來發展前景，但推動難度重重。

　　多位通航產業人士曾向記者表示，行前審批簡化是通航政策變革的第一步，而空域改革則是通航政策開放的關鍵。北京航空航天大學通航產業與政策研究中心主任高遠洋解釋：即使行前審批放寬，如果沒有劃出具體的低空航圖和完善空管服務體系，通用航空照樣發展不起來。

　　去年11月，《通航審批規定》緊跟著十八屆三中全會的腳步出臺。該文件規定，除九種在飛行前需要申請才能獲批的通航飛行任務類型外，其他飛行任務均不需進行行前審批，這一“負面清單”的形式獲得了很多行業人士的好評。

　　相關上市公司如中信海直(行情，問診)(000099.SZ)、洪都航空(行情，問診)(600316.SH)、日發精機(行情，問診)(002520.SZ)等在去年11月18日-22日一周時間內，股價漲幅均超過20%，其中中信海直更是飆漲39.55%。

　　珠海航太科技總經理余地向21世紀經濟報道分析：“全國95%的飛行任務集中在排名前45家通航企業中，這45家中又有近九成無需再進行分析飛行教學、訓練和通勤包機業務，因此對行業是明顯的利好。”

　　此外，不少行業人士解讀到，文件進一步明確了通航飛行任務的審批機關和審批權限，相較于《通用航空飛行管制條例》有了明顯進步，為后續通航政策的出臺開了好頭。(記者注：《通用航空飛行管制條例》2003年由國務院頒布，是中央對通航產業關注的開端。)

　　遺憾的是，先于空域改革的行前審批似乎并未落到實處。按照《通航審批規定》第5條規定，九種需要審批的飛行任務之外，其他通航飛行任務仍然需要提交飛行計劃申請。

　　但高遠洋指出：按照《通用航空飛行管制條例》，飛行計劃申請仍然是需要審批的。其結果便是《通航審批規定》與《通用航空飛行管制條例》互相矛盾。

　　唐繼龍2月11日在成都新津機場轉場，他表示此次飛行前的行前審批“和以前沒有變化”。山東的一家通航企業也向記者表示，當地開展飛行任務同樣需要審批。

　　這意味著通航行前審批的新政策在實際操作層面并未突破制約。對于尚未出臺的《空管規定》來說，要實現實質性突破，同樣需要突破《通用航空飛行管制條例》的原有政策。而根據去年6月空管委辦公室人士的介紹，《通用航空飛行管制條例》同樣也有修訂計劃，其出臺時間將影響著行前審批和空域管理的執行。

　　現實之需：通航產業亟待管理革新

　　有行業人士感嘆，通用航空是改革開放三十多年來“唯一一個沒能發展起來的行業”。唐繼龍也認為：“通用航空發展步調與運輸航空不一致。”

　　按照官方的表述，今年中國通用航空事業發展已經進入第62年——1952年，軍委民航局航空農林隊成立，成為建國后第一支通用航空飛行隊。但在多數行業人士看來，中國通航產業真正迎來發展卻是最近幾年的事情。

　　“通用航空是一個政策依賴性極強的行業。”唐繼龍說，“2008年汶川地震中直升機在搶險救災中的表現，直接促使中央決心發展通用航空產業，才有后來一系列政策的出臺。”

　　他依舊清晰地記得，2009年2月25日，14位航空航天院士和包括他在內的30多位通用航空專家在北京航空航天大學進行研討會，以汶川地震中通用航空發揮的作用為基礎，呼吁對通用航空提供更多的支持。此后中航工業協會整理會議成果后向國務院遞交文件，得到了現任國家主席習近平在內的多位中央領導批示。次年，國務院和中央軍委共同頒布《深化空域改革意見》。

　　但來自中央的推力未見持續，通用航空亟待的改革又開始原地踏步。2013年4月，雅安地震期間，民間通航企業自發組織形成了救援隊伍，但他們面臨的困難與汶川地震一樣：緊急時刻政府對民間通航的管制并未松動，五年后的緊急救援體系仍未吸納民間的通航力量。

　　同樣引人擔憂的是，通航產業多年高速發展后隱憂已經慢慢出現。

　　據中國航空器擁有者及駕駛員協會(AOPA)統計，截至2013年7月31日，中國已經有116個縣級及以上城市在建或計劃建設通用航空產業園區。但各地的發展模式卻仿佛只是拷貝：地方政府引進資本成立投資公司，引入或收購海外通航飛機制造商，建立飛行培訓學校，宣稱計劃打造數百億甚至上千億的全產業鏈。

　　但據唐繼龍此前介紹，通航產業的管理往往涉及到空管局、民航局、安監局、農林部門等十多個管理部門，多頭管理現象依舊嚴重，不同管理部門之間的爭論曠日持久。

　　這一結果是，盡管大量引進飛機，但實際的通航運營卻未見增長。2013年，全球交付了1516架通用航空飛機，其中近15%交付到中國。但根據民航局去年發布的統計公報，2012年全行業完成通用航空生產作業飛行51.7萬小時，比上年增長2.8%，但與2011年的增速28.5%相比明顯下滑。2013年的最終數據尚未出爐，但已有初步預計稱增速僅為6%。

　　產業短板：并非政策放寬就夠

　　2013年6月，第四屆中航國際通用航空論壇數據顯示，未來10年內我國通用航空年均增長有望達15%以上，到2020年我國各類通航飛機的需求量將達到上萬架。

　　但通航產業發展并非全是光明。早在2009年，博思艾倫咨詢公司就曾發表一份研究報告，指出中國通用航空成長的四大阻礙：空域限制、開發程度低的供應鏈生態系統、嚴格的管制環境和基礎設施與資源的限制。

　　這其中空域限制、管制嚴格等尚可依靠政府更新政策逐步解決，但通航產業供應鏈的開發程度和相關資源限制(如通航機場)則更需要依靠時間。

　　唐繼龍認為，無論是專注資本市場的投資者，還是直接參與地方通航產業園建設的投資商，仍然需要避免盲目跟風，因為他們不知道通航產業的要素遠不完備，“并不是說政策放寬了通航產業就發展得起來”。

　　以通用航空機場為例，按照去年下半年民航局副局長夏興華的介紹，中國已經有70個通航機場，即使加上320余個臨時起降點也不足400個。相比之下，美國的通航機場數量為19000個，是中國的四十多倍。

　　“有些引進了通航飛機制造的投資公司動不動宣稱今年要造200架飛機，明年要造300架，但沒有足夠的機場，造出來的飛機能飛到哪里去?”唐繼龍向21世紀經濟報道記者表示。

　　此外，供應鏈缺乏也是中國通航產業發展的短板。中國目前有不少通航飛機是自國外引進，但從發動機到零部件的一系列配套設備大多數并不在中國生產。

　　通航飛行員同樣緊缺。截至去年，全國在冊通航飛行員不足4000人，而美國的通航持證飛行員則超過37萬。為加快飛行員的培養和供應，去年年底民航局出臺新規，確認放寬考取私人飛行駕照(相當于汽車C照)的限制條件，年滿17周歲的初中以上學歷獲得者只需40小時的理論學習和40小時的飛行訓練，再通過相應的考試即可取得私人飛行駕照。

　　但考取飛行駕照的成本依舊是增加培養飛行員的障礙。目前各地飛行培訓學校對私人飛行駕照的收費不一，但大多數培訓費用在十幾至二十幾萬之間，成本不菲。

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