首都第二機場選址問題凸顯了中國行政區劃和財稅體制上存在的弊端，應當把首都第二機場重新選址作為推動京津冀一體化和推進京津冀區域合作的抓手

　　習近平總書記從國家戰略的高度關注京津冀一體化發展問題，前天在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報，并就推進京津冀協同發展提出7點要求，他特別要求“要著力構建現代化交通網絡系統，把交通一體化作為先行領域，加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡”。

　　推進京津冀一體化要有大動作。應當從對京津冀一體化將產生不可逆轉深遠影響的重大基礎設施著手。有媒體報道，首都第二機場建設準備工作已經就緒，就將正式開工。但是，首都第二機場的當前選址不利于推進京津冀一體化，推進京津冀一體化發展應當從首都第二機場重新選址起步。

　　一、首都第二機場的當前選址不利于推進京津冀一體化

　　首都第二機場建設投資的總規模超過三峽工程，機場的空間區位對京津冀區域經濟社會發展具有不可逆轉的深遠影響，然而目前的選址區位不利于京津冀一體化發展。首都第二機場目前的選址位于北京市南端大興區榆垡鎮境內(如下圖所示)，

　　新機場的主體部分位于北京市大興區境內，機場及配套設施的建設投資主要投在北京，對河北的經濟帶動作用有限;新機場距天津市中心約74公里，且沒有快速軌道交通聯接，作為功能定位以客運為主的機場，首都第二機場對天津經濟社會發展的作用更為有限。

　　從構建現代綜合交通網絡考察，首都第二機場目前的選址獨立于現有快速交通網絡之外。首都第二機場西距京九線約4公里，東距廊坊市及京滬高鐵24公里，距離北京市中心48公里，且沒有與市區聯接的快速軌道交通和高速公路，因此至少要配套建設軌道交通和高速公路，以方便從北京市區到達新機場。天津與首都第二機場之間也沒有快速交通通道。由于新機場外圍的交通基礎設施條件薄弱，有人甚至建議修建高鐵聯絡線把首都第二機場與京滬高鐵、京津城際等高速鐵路銜接起來。新機場自身的建設費用約723億元，但配套交通設施建設投資至少1500億元以上。

　　另外首都第二機場與南苑機場存在航路重疊，飛機起飛半徑交叉問題，新機場投入運營后，南苑機場要搬遷。南苑機場位于北京南五環路以內，土地價格高昂，還要支付巨額搬遷和再建費用。

　　二、首都第二機場的最優選址是廊坊

　　從推進京津冀一體化的國家戰略出發，如果把首都第二機場的主體部分放在北京與天津之間的廊坊，首先可以有力帶動河北的經濟社會發展，在“環首都貧困帶”上打開缺口;選址大興和選址廊坊與北京市區的距離基本相同，但可以緩解北京建設用地資源稀缺的問題，有利北京的長遠發展;廊坊到天津僅60公里，可以使新機場成為京津共用機場，有利于天津的經濟社會發展;廊坊位于北京天津之間，選址廊坊可以進一步促進北京與天津的聯系。從長期視角考慮，首都第二機場有可能發展成新的航空城和高技術產業集聚區，有利于京津合作促進新航空城高新技術發展，提高京津冀區域經濟社會發展水平，能夠有力推動京津冀一體化，實現多方共贏。

　　從構建大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡出發，空鐵聯運是普遍的發展趨勢，空鐵聯運首先要在交通基礎設施上實現互聯互通，歐洲的大型機場普遍與鐵路車站特別是高鐵車站緊密銜接，同時有輕軌或機場快線與城市中心相聯接，形成綜合交通樞紐。例如，歐洲大陸的三大樞紐機場，法國巴黎戴高樂機場、德國法蘭克福機場、荷蘭阿姆斯特丹機場都有高鐵車站，乘客下飛機就可以轉乘高鐵到歐洲的其他城市。2010年每天有167列高鐵列車通過法蘭克福機場，由法蘭克福機場出發3小時內可以到達的城市有39個，該機場50%的旅客是中轉旅客。廊坊就位于京津交通走廊上，目前有2條高速鐵路、1條3線普通鐵路、3條高速公路、2條一級公路，這些線路均聯接京津，基本平行。更為重要的是，京滬高鐵和京山普通鐵路都通過廊坊，便于發展空鐵聯運。首都第二機場建在廊坊能夠形成大容量、互聯互通的綜合交通網絡。

　　從節約建設成本出發，首都第二機場選址在廊坊，可以大幅度節約與新機場配套的軌道交通和高速公路建設費用，還可以利用京津交通走廊上過剩的通過能力。廊坊場址不存在于南苑機場的空域沖突，可以節省南苑機場的搬遷費用。

　　三、首都第二機場次優選址的體制根源

　　無論從首都第二機場功能定位、交通基礎設施配套條件、成本效益的角度，還是發展現代綜合交通運輸體系的角度，或是推進京津冀一體化的國家戰略出發，首都第二機場設在廊坊都是更好的選擇。目前選址在北京大興區榆垡鎮，實際上是由目前的行政區劃體制和財稅體制所扭曲的利益格局造成的。

　　在目前分灶吃飯、自己養活自己的財稅體制和行政區劃決定了各地方政府首先要讓大項目落地本行政管轄區內，首先要增加本行政區的GDP，利益驅動會降低決策質量，不能實現空間資源的優化配置。

　　首都第二機場的選址首先面臨北京、天津、河北、民航部門等多方的利益博弈，在進行首都第二機場前期選址時，各方都力爭新機場建在自己的行政區內，京津冀曾分別提出北京大興、天津武清、河北廊坊作為備選場址。天津武清離北京較遠，與首都第二機場的功能定位有矛盾而被淘汰。首都第二機場建設由北京主導，自然要在北京行政區劃之內選址。民航部門要考慮今后首都第二機場工作人員的戶口問題，必然會傾向于把首都第二機場主體放在北京行政管轄區內。

　　沒有盡早形成綜合交通運輸管理體制也是造成首都第二機場選址不當的一個原因。空鐵聯運是世界航空業發展的普遍趨勢，大型機場與高鐵車站緊密銜接構建起空鐵聯運的硬件基礎，可以大幅度擴大機場的吸引范圍，優化機場的起降資源，在惡劣天氣影響飛行的情況下，還可以立即通過高鐵輸送旅客，不僅方便旅客出行，而且能夠實現航空和鐵路的雙贏。發展空鐵聯運首先要在交通基礎設施上實現互聯互通，建設綜合交通樞紐，而這首先需要進行科學規劃，需要有體制機制上的保障。

　　由于我國長期實行按不同交通方式分別設置行政主管部門，部門分割嚴重阻礙了綜合交通樞紐建設和空鐵聯運的發展。2002年民航部門關于首都第二機場選址的初步報告就提交到當時的國家計委，2003年鐵道部籌劃京津城際客運專線和京滬高速鐵路建設，但民航和鐵路部門都只從本交通方式出發進行機場和鐵路的規劃建設，根本沒有考慮首都第二機場與高鐵車站的銜接問題。2013年我國開始實行交通運輸的大部門管理體制，但不同交通方式的規劃和政策制訂部門還沒有實現有機融合，工作機制和思維方式仍然沿襲過去的慣性，更不可能對過去已經決定的首都第二機場選址問題進行反思。

　　四、把首都第二機場重新選址作為突破體制障礙推進京津冀一體化發展的抓手

　　首都第二機場選址問題凸顯了我國行政區劃和財稅體制上存在的弊端，選址問題又可以成為突破體制障礙突破口，應當把首都第二機場重新選址作為推動京津冀一體化和推進京津冀區域合作的抓手，這取決于京津冀高層的政治智慧和從國家戰略出發考慮問題的胸懷。

　　作者為北京交通大學經濟管理學院教授

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