“黃金72小時”是不少人對72小時過境免簽政策的形象比喻。自2013年至今，已有包括北京、上海、成都、杭州等14個城市的15個航空口岸實施了過境免辦簽證政策。但出乎業界人士與專家意料的是，該政策實際惠及的外國旅客人數，卻整整與預期數據差了一個量級。“掘金難”成了如今的大問題。

　　前不久，本報組織記者分赴北京、上海、廣州、杭州、成都、昆明六大城市進行了細致而深入的采訪，了解72小時過境免簽政策實施效果不及預期背后的深層次原因，試圖探究讓“黃金時間”產出“黃金效益”的更佳方案。

　　“黃金時間”生不逢時?

　　雖然72小時過境免簽政策是從2013年初開始實施的，但它并非陌生事物。早在2000年，上海就對20個國家的公民實施了機場口岸48小時過境免簽政策。“因為政策只在上海實施且人數少，并沒有引起太多人的關注。”熟悉該政策的人士透露。

　　基于入境游形勢與簽證政策互為因果的密切關系，自2011年起，北京、上海開始積極申請72小時過境免簽政策。“初衷當然是為了提振當時低迷的入境游市場，快速增加入境旅游的外國人數量。”首都經濟貿易大學旅游研究中心主任蔡紅對記者表示。蔡紅是北京申請72小時過境免簽政策調研組成員之一，且是調研報告執筆人。

　　國外經驗表明，寬松的過境免簽政策的確能發揮巨大作用。迪拜對于乘阿聯酋航空公司且至少有一段旅程為飛往迪拜或飛離迪拜的聯程旅客，實施96小時過境免簽。2010年，迪拜機場國際轉國際的中轉量比2009年增加了192萬人次。目前，迪拜機場已成為全球接待跨境游客最多的國際樞紐機場。

　　“政策推出后的這一兩年，受世界經濟不景氣等多種因素影響，中國入境旅游市場低迷的狀態并沒有改變，這也嚴重影響了72小時過境免簽政策效果的發揮。”蔡紅表示。根據國家旅游局的統計，2014年入境旅游人數為12849.83萬人次，同比減少0.45%。

　　與蔡紅持同樣觀點的，還有首都機場股份公司航空業務部總經理孟憲偉。他告訴記者，政策所依賴的旅游大環境不盡如人意，自然也會削弱政策對于入境游市場的提振作用。

　　對此，國航西南營銷中心市場研究室的楊波卻持有不同意見。他認為，固然目前入境旅游市場低迷，但依據現有環境和條件看，72小時過境免簽政策還是產生了一定效果的。“畢竟72小時過境免簽，只是對中轉時間在24小時以上的第六航權旅客提供了便利。重要的是我國這部分客流群體太小，才致使過境免簽旅客數量不多”。

　　以北京首都機場為例，2014年國際旅客量為2073萬人次，其中中轉時間在24小時以上的國際轉國際旅客約為7.2萬人次。首都機場2014年72小時過境免簽旅客為2萬人次。這表明，有28%符合條件的旅客享受了該政策。

　　五大原因致使“黃金效益”縮水

　　0.2%、0.16%、0.1%，這3個數字分別是北京首都機場、上海浦東機場和廣州白云機場2014年72小時過境免簽旅客在國際旅客總數中的占比。政策實施效果的“冷清”，與各城市當年申請政策時的“熱情”形成了巨大反差。

　　在采訪中，眾多人士表示，除大環境因素外，與國外相比，中國的過境免簽政策在政策的頂層設計、政策的寬松程度、產品宣傳力度、產品設計吸引力以及航線與政策的匹配度等方面都顯得不足。

　　在政策的頂層設計方面，目前并沒有形成一個“拳頭出力”的局面。“申報72小時過境免簽都是以主要城市的名義進行的，而不是國家行為。”北京口岸辦相關人士表示。中青旅入境在線旅游事業部總經理翟毅認為，現在大多是企業與企業的合作，缺少政府的頂層設計。“單純地依靠企業行為推廣這一政策，效果顯現會很慢”。

　　限定性太強，也是導致政策實施效果一般的重要原因。幾乎所有被采訪對象都表示，72小時過境免簽時限偏短，與周邊國家與地區相比，中國大陸的過境免簽城市缺乏競爭優勢。比如，經韓國首爾中轉，旅客最高可以在韓國停留30天;香港則是7日過境免簽。同時，旅客的活動范圍也受到諸多限制。現有政策要求免簽旅客必須停留在所在行政區域內，“同口岸進，同口岸出”，無法實現區域聯動，極大地制約了產品設計的靈活性和免簽政策的吸引力。交通方式也過于單一。政策目前只適用于航空口岸，沒有實現鐵路、海運和航運等多種交通方式的互聯互通。

　　蔡紅向記者講述，她在參加美國密歇根州旅游大會時，許多旅游業人士對中國72小時過境免簽政策表現出了相當大的興趣，并多次向她詢問，能否游覽過北京后再直飛上海，一并享受兩個城市的過境免簽政策，或者是否可以在游覽北京后再安排去中國的其他城市。“我只能很遺憾地說，現在的政策無法滿足他們的需求”。

　　目前，72小時過境免簽政策的宣傳并不理想。廣州白云機場的調查問卷顯示，60%的旅客未聽說過該政策;30%的旅客聽說過，但對政策不是很了解;只有約10%的旅客清楚了解該政策。包括南航、東航云南公司在內的多家航空公司以及多家旅行社人士表示，目前境外宣傳采用打廣告、開推介會等方式太粗放，許多旅客并不清楚政策的具體要求和細則。

　　政策實施效果一般的另一個原因，要歸結于72小時過境免簽產品較為單一，尚不能為過境旅客提供個性化的旅游服務，缺乏競爭力。四川公安邊防總隊副參謀長譚丕龍認為，成都市過境免簽人數少，一個原因就是成都缺乏成熟的相關旅游線路產品吸引旅客。而這樣的問題，在其他城市同樣存在。

　　相比之下，與我國毗鄰的韓國過境免簽政策則寬松得多。他們的過境免簽政策分為兩類，包括持有指定第三國簽證的旅客停留期長達30天的過境免簽和72小時過境免簽政策。為了促進中轉旅游人數的增長，在設計中轉旅游產品服務時，韓國政府、機場、旅行社三方合力增強產品的整體營銷與宣傳能力。自2002年以來，韓國仁川機場中轉人數不斷增加，從2002年的246萬人次增加到2014年的725萬人次。與此同時，自2004年起，中轉旅客游覽韓國名勝古跡的人數不斷增加，從原來的10萬人次增加到2012年的309萬人次。

　　免簽國家的航線與我國航空公司現有航線網絡以及市場開發重點不匹配，也在一定程度上導致了政策實施效果不佳。“有些免簽國家有航權，但無航線;有的國家是我們重點開拓的市場，但又不在免簽范圍內，這必然導致目前享受該政策的人數不多。”孟憲偉如是說。即便是在國際航線網絡覆蓋最為全面的首都機場，在51個過境免簽國家中，仍有29個國家沒有直達北京的航班，這在很大程度上導致了整體過境免簽旅客市場規模不大。

　　東航云南公司相關人士則表示，目前從昆明始發的國際航線主要是東南亞、南亞國家航線，這些國家大部分都不在72小時免簽國家范圍內。如目前昆明有通航點的，只有新加坡、阿聯酋、日本、韓國等國家可享受72小時免簽，“希望相關部門今后能進一步擴大免簽國家范圍”。

　　民航局運輸司有關領導表示，72小時過境免簽政策與航空公司的航線網絡、機場的服務、當地的市場有很大關系。“只有定位為國際機場的樞紐，用這個政策才可能用得好。政策還是應該在條件更為適合的城市實施，當地機場航線網絡不完善，必然導致過境免簽人數不多”。

　　產出“黃金效益”　還需改版“黃金時間”

　　“新加坡、迪拜、韓國都樹立了區域性乃至世界性中轉門戶機場的地位。它們的成功無不是所在國舉全國之力，給予充分資源而精心打造成的。這些國家寬松的免簽政策是其所在國國家戰略落實的結果”。廣州民航職業技術學院副教授綦琦認為，要讓政策充分釋放紅利，政府的意識以及采取的舉措是重中之重。

　　在記者采訪調研過程中，業內人士指出，政府應著力辦好三件大事。

　　頭等大事便是完善頂層設計，推動政策的進一步放寬。業內人士建議，比如進一步放松免簽時限，允許過境旅客在更大行政區域內活動，并可以在已申請該政策的城市間自由出入境，將現在單純在航空口岸實施的72小時過境免簽政策向其他口岸延伸、對接等，從而更好地方便國外旅客安排在中國境內的商務或旅行。春秋國旅相關人士表示，一旦政策放寬，旅行社就可以設計一個從該口岸進、其他口岸出的產品，旅客可以不走回頭路，縮短游覽時間，吸引力自然就提高了。

　　同時，政府推動形成各方通力合作的局面至關重要。國航市場部總經理何志剛認為，外交部、國家旅游局、駐外商務機構等部門應加強合作，從海外這個源頭上加強宣傳。與企業的宣傳相比，旅客更信服來自政府的聲音。在宣傳方式上，中青旅建議，在打廣告、開推介會的基礎之上，應采用在國外“地推”這種接地氣的方式，精準鎖定目標客戶群。

　　政府還應積極推動已申請該政策城市的航線網絡覆蓋與免簽國家相匹配。參考韓國的經驗，如果目的地是北美、歐洲和大洋洲，那么除了幾個特定國家之外，所有國家的旅客均可在韓國享受30天免簽。這使得韓國仁川機場在與北京首都機場爭奪東南亞—北美中轉航線客源上占據了充分優勢。因此，有被采訪機場建議，國家應在航線的結構性調整方面加大力度，引導航空公司積極開辟與免簽國家相匹配的航線。

　　為了讓政策更好地結出“豐碩果實”，航空公司應該做什么呢?業內人士建議，航空公司應在市場推廣、服務保障、航班開發與組合等方面下功夫。國航表示，他們今后將進一步加強與相關部門的合作，增強海外營業部的對外營銷宣傳能力，開發一些滿足旅客需求的過境產品。東航、南航則表示，將在新航線的開辟、航線的組合以及相關配套旅游產品的聯動方面付出努力，提高政策的吸引力。

　　機場除了配合政府、旅行社以及航空公司做好過境免簽政策的配套服務外，還需要在中轉能力建設上加大力度。記者了解到，首都機場正與海關、邊檢等部門全力合作，進一步改善“第一國門”便利性通關環境。此外，機場也要在航線開辟上加大力度，力圖構建與免簽國家相匹配的航線網絡。

　　2014年，國務院出臺了《關于促進旅游業改革發展的若干意見》，將優化完善外國人72小時過境免簽政策作為一項重要任務。記者了解到，公安部也在研究是否有必要將過境免簽城市連通、放寬到144小時等政策。相信隨著頂層設計的加強和政策的進一步放寬，機場中轉能力、產品宣傳力度以及產品吸引力將進一步增強，過境免簽政策的“黃金時間”能真正產出“黃金效益”。

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