無人機全稱為“無人駕駛航空器系統(tǒng)”，是利用無線電遙控設(shè)備和自備的程序控制裝置操縱的不載人飛機。自上世紀20年代以來，隨著技術(shù)進步和戰(zhàn)爭的需求，無人機開始用于地面防空和空中格斗武器的實驗及作為訓(xùn)練的靶機。隨著技術(shù)水平的提高，無人機已經(jīng)逐漸發(fā)展成為世界各國尤其是發(fā)達國家武器裝備中重要的組成部分之一。中國的無人機研制水平也正在取得重大突破。除軍用領(lǐng)域之外，無人機也逐漸向商用、民用等領(lǐng)域滲透。大到破案、救災(zāi)、遠程監(jiān)控，小到求婚、自拍、送烤串，無人機已經(jīng)越來越接近人們的生活。同時，因其操作日益簡單，價格更趨低廉，有朝一日，無人機也許可能像手機、電腦那樣改變大眾生活，人們即將迎來無人機時代。

　　管理現(xiàn)狀

　　隨著無人機應(yīng)用的日益廣泛，飛行活動日漸頻繁，加之在低空空域管理領(lǐng)域法律規(guī)制的欠缺，各種違規(guī)飛行隨之而來。2014年北京某航空科技公司3名員工操控無人機“黑飛”航拍測繪，致多架次民航飛機避讓、延誤。涉案的3名當事人被檢方以“過失以危險方法危害公共安全罪”起訴。這是全國無人機“黑飛”負刑責的首例。在此之前，各地也多次出現(xiàn)過因無人機“黑飛”引發(fā)的案例，多數(shù)處以20萬元以下罰款或相關(guān)責任人被處以行政拘留結(jié)案。出現(xiàn)這種同案不同罰的情況，正是由于我國在民用無人機低空空域管理領(lǐng)域相關(guān)法律制度不健全，低空監(jiān)控不完善。

　　目前，我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初級階段。民航局也曾頒行過一些管理文件，如2009年6月頒發(fā)的《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》及《民用無人機空中交通管理辦法》，2012年1月頒發(fā)的《民用無人機適航管理工作會議紀要》和2013年5月頒布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》。但這些多為臨時性規(guī)定，并未形成完整系統(tǒng)的針對民用無人機的規(guī)章及管理體系。直至2014年7月《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》(征求意見稿)的公布，可看做是我國在低空空域管理改革邁出重要的一步。但總的來說，民用無人機在低空空域管理領(lǐng)域的法律規(guī)制方面仍然存在較多漏洞。

　　需進一步明確規(guī)制

　　低空空域管理法制建設(shè)是我國低空空域管理改革的重要內(nèi)容，也是推進我國低空空域開發(fā)利用的重要保障。目前我國低空空域管理面臨著一些矛盾與沖突，主要表現(xiàn)在：空域情況比較復(fù)雜，監(jiān)管難度較大;無人機進入低空空域后，與有人機在共同飛行的空域飛行沖突加劇;飛行安全壓力增大，對安全保障、協(xié)調(diào)調(diào)度提出了更高的要求。而出現(xiàn)這一系列矛盾和問題的原因主要是低空空域法規(guī)制度建設(shè)滯后，難以適應(yīng)民用無人機迅猛發(fā)展形勢的需要。

　　我國目前對于低空空域管理的法規(guī)多為原則性規(guī)定。諸如《飛行基本規(guī)則》、《民用航空法》、《民用航空適用空域辦法》等，尚未有專門的空域管理法規(guī);針對低空空域分類管理、空域劃設(shè)、飛行安全管控、飛行準入監(jiān)管等具體領(lǐng)域未做出具體法律規(guī)定。由于具體法規(guī)的缺失，僅依靠原則性規(guī)定難以實際作用到低空空域監(jiān)管中，造成實踐中無法可依、有法不依、執(zhí)法困難的問題。因此，加強低空空域管理法規(guī)制度建設(shè)勢在必行。

　　筆者認為，應(yīng)進一步明確對民用無人機的規(guī)制。第一，在航空器及人員管理規(guī)定上要區(qū)分有人駕駛和無人駕駛。隨著民用無人機，尤其是輕微型無人機的迅猛發(fā)展，低空空域也勢必會成為民用無人機最主要的航空作業(yè)區(qū)域。在未來的《低空空域適用管理規(guī)定》中應(yīng)當進一步區(qū)別有人駕駛的通用航空器和無人駕駛的航空器，進而對無人駕駛航空器及人員管理做出更為明確的規(guī)定。

　　第二，在有人機與無人機飛行融合空域明確飛行安全責任。即使是無人駕駛，無人機也是航空器，且無人機和有人機有很大的不同，需要一些特殊的管理措施。《規(guī)定》(征求意見稿)中沒有區(qū)分無人機和有人機，只是以航空器統(tǒng)稱，容易產(chǎn)生誤解與矛盾，嚴重的將會直接涉及空域的飛行安全。明確有人機與無人機飛行空域，將對于保障共同飛行安全，明確安全責任有重要意義。第三，完善低空空域的限定范圍。對于低空空域的范圍，不僅應(yīng)在水平層面加以限定，同時在垂直范圍內(nèi)也應(yīng)當進一步進行高度層的劃設(shè)，從而有利于低空空域的充分利用，提高低空空域資源的開發(fā)效益，降低飛行安全隱患。我國民航局規(guī)章《一般運行和飛行規(guī)則》中，對有人機的最低安全高度進行了限定。而在有人機最低安全高度以下，最適合劃設(shè)為無人機的隔離空域。因此，通過充分合理地劃設(shè)高度層，可解決無人機隔離空域的問題。

　　完善低空空域管理法規(guī)制度建設(shè)是一項重要的系統(tǒng)工程，因為無人機是人類利用空間中蘊藏的財富，挖掘其在低空空域的經(jīng)濟價值，是我國低空空域改革、發(fā)展與創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

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