中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，于2013年11月9日至12日在北京舉行。全會于12日發布《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》，并15日發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。十八屆三中全會是以習近平同志為核心的中央新一屆領導集體全面謀劃社會發展特別是經濟領域的重要會議。十八屆三中精神將指引中國經濟未來的發展方向，對中國民航發展具有重要的指導意義。筆者通過認真學習《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明晰并梳理出可能影響和涉及民航領域的決定要點，在此基礎上進行了粗淺的方向思考，以期待對民航新時期全面深化改革有思路的幫助和思考的啟動。

　　全面深化改革的目標

　　——全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

　　民航全面深化改革目標應確定為推進中國特色民航市場運行體系的構建，推進民航行政體系和行政能力現代化。民航是兼具勞動密集、知識密集、技術密集、資本密集的行業，通過基于消費者真實需求的有效的市場體系構建激發出民航系統各主體、各從業者的活力乃是民航全面深化改革的方向。處理好行業經濟效益和社會效益的平衡關系，運用市場機制處理競爭性航線運行中的問題，運用市場準入和轉移支付等宏觀調控手段處理經濟不發達或老少邊窮地區發展支線航空、通勤航空所面臨的問題。

　　——實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。面對新形勢新任務，全面建成小康社會，進而建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢，必須在新的歷史起點上全面深化改革，不斷增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信。

　　“三個永無止境”和“不斷增強三個自信”是實現社會發展既定目標的行動方法和主觀要求。對民航發展有重要的借鑒意義，依據三中全會最新精神，統一思想、全面審視、科學微調，審慎制定民航新一輪深化改革的方向和目標，認真做好民航系統頂層設計工作。

　　逐一落實既定方針

　　——到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。

　　《決定》為全面深化改革制定了時間表，這同十八大提出的確保到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標是一脈相承的。具體到民航領域就是促進民航強國戰略提出持續安全、大眾化、全球化、便捷化的四大戰略目標全面實現。實現這一目標的路徑就是按照2012年8月國務院下發了《關于促進民航業發展的若干意見》(國發〔2012〕24號)和國務院辦公廳于2013年元月頒布《促進民航業發展重點工作分工方案》的既定方針逐一落實。

　　政府角色轉換

　　——政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。

　　民航局的職責和作用是保持我國民航運行的整體安全和市場穩定。加強中西部機場建設的綜合規劃的執行力度，推進全國公共航空網絡的建設;消除對地方、民營航空公司的實質性歧視政策，切實建立國內航空市場的公平競爭環境;對競爭性航線的惡性競爭和非競爭性航線的高價壟斷重點監管，維護市場秩序，保護消費者利益。

　　——政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

　　作為代表國家管理民航事務的政府部門，民航局應進一步明確自身的行政事權和市場角色，注重加強行業發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。徹底做到政企分開，“當好裁判員，別誤當運動員”，穩步推進民航相關事業單位改革工作，建立民航領域的政府綜合采購體系(服務、研究、教育等)的形成。

　　堅決市場化

　　——緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

　　針對民航行業特點，重新認真梳理民航各種資源的類別和其對市場的影響程度，能市場化的要堅決市場化，比如：競爭性航線和國際航線的票價;必須行政管理的要堅決行政管理，比如：空防安全保障和機型適航認證;如果市場和行政手段均無法有效解決的問題要創新管理機制，比如：飛行員合理流動和空域資源開發。

　　——完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督。完善農產品價格形成機制，注重發揮市場形成價格作用。

　　民航屬于大交通領域，符合公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節的屬性。民航領域的市場決定價格機制要區別對待，梳理現有航線，按照其競爭程度劃分為競爭充分航線(樞紐之間、樞紐和省會之間等)和公用服務航線(支線機場和省會之間、支線機場之間等)。對于競爭充分航線政府對其價格管理完全撤出，將定價交給市場自由競爭形成;對于公用服務航線政府要制定指導價，并在科學測算基本運營成本的基礎上給予相關運營航空公司合理的補貼，鼓勵市場主體提供公用事業、公益性航空服務，保障相關群體的基本航空出行需求。

　　發揮制度優越性

　　——必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力。

　　民航發展事關國計民生，堅持民航市場主體的公有制主體地位和發揮其主導作用這一點仍需毫不動搖的堅持，特別是在支線航空、通勤航空、老少邊窮地區航空運輸等民航發展相對落后的層面，要運用政策和補貼等手段積極引導公有制航空公司加以保障，發揮民航的社會效益。而對競爭已經十分充分的干線航空、樞紐間運輸要做到政策的充分撤出，讓公有制和非公有制經濟主體公平、自由競爭，確保兩者在核心民航資源的可獲得性和成本支出一致，甚至在一定程度上向非公有制經濟主體傾斜，以鼓勵其做大做強，激發其活力和創造力，以帶動民航運輸市場的良性競爭局面的形成。

　　——積極發展混合所有制經濟。完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。

　　以發展混合所有制民航市場經濟主體為目標，積極推進民航經濟主體的新一輪體制改革。重點在三大航空運輸集團和三大航空保障集團的職能轉變和深化改革，擬計劃撤并六大集團，將核心資產注入股份公司，非核心資產剝離，最終形成三個航空旅客運輸股份公司、兩個航空貨物運輸保障股份公司、三個機場管理股份公司、一大航空服務保障股份公司的以國有資產控股采用股份混合所有制的民航市場主體。以“淡馬錫模式”為參考，探討設立中國民航投資基金，代表國家對上述九個股份公司的國有股份進行資本管理，著重推進將國有民航企業的資本管理和企業運營分開運作。可探討中國民航投資基金戰略投資非公有制民航企業或引導非公有制資本投資國有民航企業的雙向機制。力爭在民航國內運輸市場形成以混合所有制企業主體參與構成的，基于消費者真實需求的良性市場競爭環境。

　　——支持非公有制經濟健康發展。非公有制經濟在支撐增長、促進創新、擴大就業、增加稅收等方面具有重要作用。堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。

　　民航需要支持并鼓勵非公有制資本投資民航領域，以參股或獨資的形式參與民航市場運作。特別是鼓勵其參與并投資國內旅客運輸、通航機場建設、通航運營、航空物流、民航服務保障等領域。

　　抓住機遇，以開放促改革

　　——適應經濟全球化新形勢，必須推動對內對外開放相互促進、引進來和走出去更好結合，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，以開放促改革。

　　積極推進民航經濟主體參與國際市場競爭，探索以資本輸出和管理輸出的方式參與國外優質民航資源的競購，以開放的態度引入國外的專業化經理人團隊參與，將世界最先進的管理方法和理念注入到我國民航經濟主體的核心管理領域，以國際化視野推進民航強國戰略的實現。

　　——抓住全球產業重新布局機遇，推動內陸貿易、投資、技術創新協調發展。創新加工貿易模式，形成有利于推動內陸產業集群發展的體制機制。支持內陸城市增開國際客貨運航線，發展多式聯運，形成橫貫東中西、聯結南北方對外經濟走廊。推動內陸同沿海沿邊通關協作，實現口岸管理相關部門信息互換、監管互認、執法互助。

　　民航應著力保障國家級總體經濟布局規劃，特別是加強對內陸地區承接沿海及世界產業轉移的支持力度，架起內陸經濟核心城市和我國沿海、邊境口岸、國外市場的國際國內空中客貨運輸橋梁，在航線設計、運力投放、航權管理給予政策及資金的傾斜。

　　軍民融合深度發展

　　——推動軍民融合深度發展。在國家層面建立推動軍民融合發展的統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制。

　　依照我國目前的空域管理體制，民航運輸空域使用受空軍管理制約過大、過多。我國空域管理體制改革需堅持軍民融合深度發展，找準國家領空安全和人民方便出行的平衡點。建立起總參和民航局務實協調的長效機制平臺，從根本上解決我國民航因使用空域不足而產生的流量控制導致的航班延誤的難題。同時，通用航空發展已經逐漸顯現出成為我國新的經濟增長點的潛質，通航大發展的最大阻礙就是低空空域開放，這也是最能體現軍民融合的領域。(發表于《中國民用航空》雜志2014年第2期 )

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