三月的呼倫貝爾，氣溫仍在零下20度，一望無際的草原上覆蓋著厚厚的積雪，遠眺則是漫山遍野的霧凇，潔白肅穆蔚為壯觀。中午時分，海拉爾東山機場引擎轟鳴，呼倫貝爾中航通航B-3755號Y12E型飛機緩緩向根河起航。呼倫貝爾地區地面交通不便，海拉爾到根河公路里程254公里，地面交通需要6-8小時，冬季則更為艱難。為解決人民群眾出行問題，呼倫貝爾開展通用航空短途運輸試點，于2011年初獲得內蒙古自治區、民航局批復，同年9月15日首航，目前已累計運送旅客2000余人次。今年初呼倫貝爾通用航空短途運輸試點圓滿結束，其積累的寶貴經驗正在向全區推廣。

　　由呼倫貝爾向西5000公里，位于祖國西北邊陲的新疆阿勒泰地區也嘗試開展航空短途運輸。2014年9月12日至2014年9月15日，新疆通航完成了Y12 IV型航空器阿勒泰—博樂—伊寧航線3班的試運營，主要運送包機游客。盡管未實現常態化運營，但也為新疆地區通用航空短途運輸探索了寶貴經驗。

　　從阿勒泰出發向東4500公里，6月的普陀山香煙縈繞、山海縹緲，一派海天佛國景象。普陀山是舟山群島1390個島嶼中的一個小島，周邊嵊泗、岱山、衢山、東極、桃花五島景色怡人、氣候舒適，島間乘船需要一到三個小時不等，直升機擺渡則只需15分鐘。為解決島際通勤問題，舟山市修建了以舟山普陀山機場為基地、覆蓋五島的空中交通網絡，每年島際通勤飛行400余架次，運輸客人2000多人次，同時依托普陀山機場開展海上直升機應急救援與海上石油飛行。今年5月，舟山中航幸福通用航空有限公司旗下的塞斯納208水陸兩用飛機加入島際運營，未來還將拓展短途運輸航線。

　　在祖國的南端，由香港亞太航空公司執飛的香港——澳門及深圳——澳門航線已運營多年。港澳航線早在1990年11月便正式投入運營，使用兩架貝爾-222直升機每天提供6個航班，后期逐漸改用AW139、S-76等機型提升舒適性與載運效率。開通于2000年的深圳——澳門航線，飛行時間約為15分鐘，乘船則需要一個半小時左右，目前該航線每天飛行6個班次，票價在5000元左右。

　　盡管進行了一些試探和摸索，但我國的通用航空短途運輸離“普遍社會化”服務仍有不小的差距。總體來看，通用航空短途運輸的服務水平仍然偏低，服務機制尚不健全。

　　一、我國通用航空短途運輸的突出問題

　　服務水平包括航班頻率、可用座位數和票價三個方面：

　　航班頻率偏低。從國內的航空短途航空運輸試點來看，尚未進入常態化運營。呼倫貝爾通用航空短途運輸每周二、四各一班，飛行時間也在一個小時左右。新疆短途運輸僅試運行三天，由于航線管制，空中飛行時間約為3個小時。舟山島際通勤則更像是包機飛行，沒有面向社會公布的時刻。

　　可用座位數偏少。呼倫貝爾通用航空短途運輸主要使用運-12，為16座，同時引進了由石飛與美國塞斯納合資生產的208型飛機，同樣為19座以下。新疆短途運輸同樣使用運-12飛機。舟山島際則使用歐直系列直升機，可供座位數為6個左右。從客座率來看，呼倫貝爾短途運輸平均每班次載運約為3.8人，島際通勤載運率同樣偏低。

　　票價未實現市場化。目前國內航空短途運輸尚處于培育階段，票價相對較低。呼倫貝爾短途運輸運營初期票價為200元，后降為108元，短期特價促銷票價為56元，并提供從市區到機場的通勤巴士。新疆短途運輸屬試運行，主要是包機，對外銷售票價為600元/人，但首航飛行為旅行社包機。舟山島際飛行采取政府補貼的模式，票價銷售價格為350元——500元左右。

　　服務機制則包含補償機制、保障機制、監管機制與市場機制四個方面：

　　補償機制。目前國內航空短途運輸成本較高、票價收入偏低，需要依靠外部補貼支持。以呼倫貝爾通用航空短途運輸為例，按照其運營成本計算的票價為3元/客公里，而根據現有研究的調研情況來看，偏遠地區百姓能夠接受的航空短途運輸票價最高不超過1元/客公里。因此，現有航空短途運輸試點均采取地方政府財政補貼的模式支持運營商的低票價，模式上以成本補貼為主。

　　保障機制。政策保障主要包括法律保障、體制保障、投融資保障、制度保障等，具體來看包括戰略層次、法律、組織、資源和人才五個方面。我國航空短途運輸目前尚未建立起成體系的保障機制。

　　監管機制。航空短途運輸在我國是新生事物，民航局、民航地區管理局以此為契機，在監管層能進行了有益嘗試。以呼倫貝爾通用航空短途運輸為例，通用機場審批方面管理局試行《通用機場建設管理辦法》，運營方面華北局陸續出臺《通用航空(短途運輸)機場運行管理辦法(試行)》、《通用航空(短途運輸)運輸管理辦法(試行)》、《通用航空(短途運輸)航空公司運行合格審定方案(試行)》等文件，補貼方面民航局和財政部于2013年3月下發了《關于修訂印發支線航空補貼管理暫行辦法的通知》。將通用航空短途運輸納入了中小機場補貼和支線航空補貼范圍。

　　市場機制。目前我國的航空短途運輸尚停留在試點階段，未進入市場化運營，市場機制尚未建立。未來我國航空短途運輸的大發展，必須以市場化為前提，因此必須研究航空短途運輸的市場化路徑。

　　二、通用航空短途運輸繁榮發展的條件

　　發達國家航空短途運輸起步較早。美國阿拉斯加的通用航空短途運輸成為當地許多市鎮唯一的交通方式，巴西的直升機擺渡是定期航班的有益補充，日本、我國臺灣地區的通用航空則提供便捷的島際飛行，澳大利亞、新西蘭的通用航空短途運輸也比較成熟，總結其經驗，主要有以下幾個方面：

　　旺盛的航空短途運輸市場需求。從發達國家的發展歷程來看，航空短途運輸是民航服務跨越起步階段，進入普及化、專業化階段的產物。航空短途運輸發達國家普遍將航空作為基本交通運輸的戰略選擇，以航空短途運輸解決偏遠地區人民群眾的基本出行需求，有著旺盛的市場需求，表現為航班普遍頻次較高、航線網絡化分布、運營商能夠獲得較高的收入，由此進入一種良性循環。

　　完善的航空短途運輸補償機制。通航發達國家均已形成了較為完善的短途運輸保障補償機制，如美國EAS計劃、歐洲PSO、澳大利亞RASS等，主要采取成本補貼與收入補貼的方法，促進運營企業提供基本航空服務。此外，部分國家采取對短途航空運輸運營商航線政策補貼的方式，通過“厚薄搭配”的航線經營權，鼓勵運營商開展短途運輸業務。

　　多樣化的機型與機隊。由于不同地區航空短途運輸需求各有特點，其使用機型也更為多樣：既包括4座的塞斯納-172、西銳SR系列小型活塞開展AirTaxi運營，也有使用9座以下的塞斯納-208等機型開展短途運輸，還有使用Saab-340、DHC-8等30座級飛機的通勤運輸，甚至包括CRJ、ERJ等50座級飛機的直線運輸，在部分區域也有使用B737的短途運輸。但從企業層面來看，為節約成本，其機型相對單一，機隊規模化程度更高。

　　規章與監管體系更健全。相比我國的規章體系，國外通用航空短途運輸相關的規章與監管體系更為健全，要求更加清晰，從而能夠指導運營企業分門別類的開展相應項目。

　　三、我國通用航空短途運輸實現社會化服務的路徑

　　借鑒國外經驗，結合國內試點情況，未來我國通用航空短途運輸要明確和解決如下問題：

　　(1)發展思路

　　我國發展航空短途運輸，主要是為了解決現有交通體系的不足，主要是：部分地區人民群眾出行困難問題，偏遠地區經濟發展對交通運輸的需求問題，支線機場業務量少帶來的虧損問題和應急救援、社會維穩要求。

　　針對上述問題，航空短途運輸可分為民生公益類、旅游商貿類、物流運輸類三個發展方向，其中：民生公益類主要是解決地面交通不便地區基本出行問題，目標是形成“飛的到、坐得起、用得上”的基本交通工具，需要完善的補償機制;旅游商貿類需要探尋與區域內旅游資源的結合點，帶動區域經濟綜合發展;物流運輸類則與區域特色產品相結合，通過航空短途運輸實現區域內及偏遠地區與樞紐之間的貨物快速位移。

　　需要說明的是，對于某一地區的短途航空運輸發展，并不局限于僅選擇某一類短途運輸方式，而是可以根據各地基礎選擇一種或多種模式。如新疆地區既面臨出行難的問題，又有維穩的客觀需求，還可以結合疆內自然資源開展旅游飛行。

　　(2)需求基礎

　　從國外的短途航空運輸發展來看，主要面向兩類需求：一是解決地面交通不便地區出行難題，二是個性化的高效率交通方式。例如在阿拉斯加地區，短途航空運輸是許多市鎮唯一的交通出行方式，充足的市場需求確保運營進入良性循環，通過短途航空運輸形成的輪輻式航空網絡也促進了大型樞紐的形成。

　　從我國來看，由于歷史上交通運輸的戰略性選擇，航空并未成為全國性的基本交通工具。目前我國中東部地區鐵路、公路網絡已初步形成，中東部多數省份已實現鐵路“縣縣通”、公路“村村通”。但在內蒙、西北、西南地區，公路與鐵路網絡不完善、建設成本高，航空短途有較大的市場需求。此外，與旅游結合的航空短途運輸能夠促進地方經濟發展，帶動人流與商貿，形成新的增長點。

　　從經濟學意義上講，需求是需要與能力的結合體，西部地區人民基本出行需要客觀存在，旅游景點美不勝收，但還要有親民的價格、網絡化的航線、適用的航空器、商業化的運營與推廣，才能真正形成需求。

　　(3)運營商與運營模式

　　航空短途運輸的最終實施離不開運營商。我國目前要解決的問題一是誰才是合適的運營商，二是如何解決運營商從無到有的問題。

　　從航空短途運輸發達國家和地區來看，運營商趨于專業化。歷史上也曾有過大型公共航空運輸運營人同時開展短途運輸業務，但由于規模化與利潤的原因，大型運營人逐漸從短途航線中退出。從目前的情況看，主要是專門經營航空短途運輸及AirTaxi的運營人，也有經營支線與短途運輸的運營人。

　　根據我國目前的試點情況，新疆與呼倫貝爾都采取由通航作業企業運營的做法，但從實際經驗來看，新通航、中國飛龍在短途客貨運輸規章的符合性上還存在一定差距，運營經驗也有所欠缺，經營的積極性也有限。為此，呼倫貝爾后期與中航通飛合作，組建呼倫貝爾中航通航，但由于缺少運營經驗，該企業也存在一些問題。盡管大型運輸運營人不適于或不愿意從事短途運輸，但由地方牽頭組建多元主體的合資企業也是一條可以探索的道路。

　　對于更多的地方，首先要解決的是運營人的從無到有。借鑒國外經驗，政府購買服務的招標模式較為常見。通過前期評估，政府將運營補貼金額對社會招標，從而提高效率。但需要注意的是，由于航空短途運輸可盈利性不高，一般采取獨家經營的方式，對于有多家企業積極參與的，通過競標方式擇一。對于某些積極性不高的航線，則由政府指定運營人。政府的作用主要集中在市場培育期，一旦進入商業化運營，政府便主動退出。

　　(4)適用機型

　　適用的機型也是航空短途運輸成功運營的必要條件。目前國內試點主要采用運-12型飛機，具有易引進、易維護等特點，但運-12飛機座艙非增壓，長途飛行的舒適性較差，考慮我國西北、西南地區崇山峻嶺實際，非增壓機型無法適用中高空航路，只能選擇山隙飛行，增加了成本、降低了安全性。此外，運-12機型較為老舊，在部分設備要求上難以達到135部規章標準。

　　除運-12外，呼倫貝爾中航通航也引進了由中航通飛華北公司與美國塞斯納合資生產的208飛機，該機型在國內屬新機型，飛行、保障人員成本較高。此外，該型飛機在我國按照23部正常類取證，座位數限制在9座以下，進一步抬高了其客公里成本。

　　從國外的經驗看，用于短途航空運輸的機型主要有皮拉圖斯PC-12、比奇350和1900、龐巴迪DHC-8和Saab340等機型，具備經濟型、舒適性、可靠性、實用性等特性，一般為19-30座級的增壓機型。未來我國各地區開展航空短途運輸，也需要根據自身特點選擇適用機型。

　　(5)補貼機制

　　對于民生公益類航空短途運輸，補貼支持是其順利發展的必要條件。發達國家普遍在國家層面或行業層面建立起專項補貼，進行成本補貼、收入補貼或價格補償。我國目前還未建立起國家層面的補貼體系，現有試點主要依靠地方政府財政補貼，采取成本補貼的方式。在行業層面，針對呼倫貝爾短途運輸試點中，民航局出臺了專門文件，并將短途運輸納入機場補貼范圍，鼓勵行業發展。

　　本文發表于《中國民航報》2015年6月26日

　　但由于基礎交通工具戰略選擇的原因，航空短途運輸在我國并不具有普遍需求，因此在形成全國性航空短途運輸補貼仍任重道遠。在未來一段時期內，重點地區需要出臺本區域的短途運輸扶持政策，既可以采用補貼形式支持運營環節，也可以采取基金形式對公司成立、購機、機場建設、運營等進行全面支持。

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