日前，民航局正式印發(fā)《加強(qiáng)民航法治建設(shè)若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。《若干意見》有哪些主要特點(diǎn)?目前我國民航法治建設(shè)現(xiàn)狀如何，還需要如何完善?落實(shí)《若干意見》的關(guān)鍵是什么?帶著一系列問題，中國民航報(bào)記者采訪了民航局政策法規(guī)司副司長郭仁剛，對(duì)《若干意見》進(jìn)行了深入解讀。

　　民航法治建設(shè)具備良好基礎(chǔ)

　　記者：為什么要制定《若干意見》?《若干意見》有哪些主要特點(diǎn)?

　　郭仁剛：2014年，為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對(duì)全面依法治國作出總體部署。為了貫徹落實(shí)黨中央部署，立足民航法治建設(shè)實(shí)際，民航局在充分調(diào)研、聽取民航地區(qū)管理局、航空公司、機(jī)場(chǎng)和民航院校等單位意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)討論修改，形成了《若干意見》最終稿。

　　《若干意見》立足民航法治建設(shè)實(shí)際，科學(xué)部署了推進(jìn)民航法治建設(shè)的主要任務(wù)，提出了民航法治建設(shè)在法規(guī)體系、能力建設(shè)、法治思維等方面的一系列新觀點(diǎn)、新舉措和總體目標(biāo)，對(duì)民航法治建設(shè)具有指導(dǎo)意義，可以說是民航法治建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”。同時(shí)，《若干意見》不僅從民航行政機(jī)關(guān)主體的角度提出了依法行政的主要目標(biāo)和任務(wù)，還從民航市場(chǎng)主體角度勾勒出整個(gè)行業(yè)的法治建設(shè)藍(lán)圖，對(duì)整個(gè)行業(yè)的立法、執(zhí)法、守法、用法作出全面部署，必將有力推進(jìn)民航法治建設(shè)進(jìn)程。

　　記者：您提到《若干意見》是“立足民航法治建設(shè)實(shí)際”，我國民航法治建設(shè)現(xiàn)狀如何?

　　郭仁剛：目前我國民航法治建設(shè)已經(jīng)具備了良好基礎(chǔ)。自2004年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》頒布以來，民航局緊緊圍繞“強(qiáng)化理念，構(gòu)建制度，建設(shè)隊(duì)伍，提升效能”，通過深化體制改革、強(qiáng)化依法行政理念，完善各級(jí)職責(zé)分工、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，加快法制建設(shè)、健全民航法規(guī)體系，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、適應(yīng)監(jiān)管工作需要，規(guī)范執(zhí)法行為、創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管方式，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、確保執(zhí)法公正廉潔等，大力推動(dòng)民航法治建設(shè)進(jìn)程。

　　我國已初步形成了由1部法律(《民用航空法》)、30部行政法規(guī)和行政法規(guī)性文件以及122部現(xiàn)行有效規(guī)章組成的多層次、基本完備的民航法規(guī)體系框架，行業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制得到完善，監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)基本可以滿足行業(yè)運(yùn)行和管理要求。但是，我國民航法治建設(shè)在有些方面還有待完善。個(gè)人認(rèn)為，民航立法協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性、立法工作質(zhì)量還有待提高，民航行政機(jī)關(guān)職責(zé)、行政執(zhí)法行為還需要重新梳理規(guī)范，監(jiān)管隊(duì)伍的執(zhí)法能力有待增強(qiáng)，內(nèi)外部法律環(huán)境需要優(yōu)化，增強(qiáng)從業(yè)者和消費(fèi)者的守法用法意識(shí)也迫在眉睫。

　　立法執(zhí)法守法用法有待完善

　　記者：您剛才提到民航立法協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性還有待提高，對(duì)此，《若干意見》明確了哪些針對(duì)性措施?

　　郭仁剛：一直以來，我國民航立法缺乏整體規(guī)劃，導(dǎo)致協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性不足。為了科學(xué)指導(dǎo)民航法治建設(shè)，提高立法系統(tǒng)性，民航局正在編制民航“十三五”立法規(guī)劃，該立法規(guī)劃將作為“十三五”期間行業(yè)立法的依據(jù)，與年度立法計(jì)劃結(jié)合，每年更新。通過在“十三五”期間實(shí)施該規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)民航法規(guī)體系由完成數(shù)量向完善體系轉(zhuǎn)變。

　　除立法缺乏整體規(guī)劃外，民航規(guī)章、規(guī)范性文件也存在一些相互抵觸和沖突的問題，這種“碎片化”現(xiàn)象導(dǎo)致政策“紅利”對(duì)沖，制約行業(yè)發(fā)展。民航局將建立健全清理的常態(tài)機(jī)制，對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行梳理。民航局政策法規(guī)司也將在相關(guān)司局起草規(guī)章階段提前介入，保證規(guī)章之間配套銜接，同時(shí)加快立法速度，推進(jìn)民航治理體系現(xiàn)代化。

　　記者：您所說的“民航行政執(zhí)法行為還需要重新梳理規(guī)范”，《若干意見》中是如何給出指導(dǎo)意見的?

　　郭仁剛：規(guī)范行政執(zhí)法行為是實(shí)現(xiàn)民航治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。規(guī)范行政執(zhí)法行為，目前具體就是要統(tǒng)一并完善執(zhí)法程序和操作流程、統(tǒng)一民航行政執(zhí)法檢查單、統(tǒng)一規(guī)范民航行政執(zhí)法裁量制度、統(tǒng)一行業(yè)監(jiān)管信息平臺(tái)。以民航行政執(zhí)法檢查單為例，目前，同一項(xiàng)檢查內(nèi)容，不同地區(qū)管理局的行政執(zhí)法檢查單的表現(xiàn)形式往往不同，這對(duì)行政執(zhí)法造成了一些不便。目前，民航局正在以各執(zhí)法專業(yè)系統(tǒng)為單位，建立形式統(tǒng)一、包含所有檢查事項(xiàng)的行政執(zhí)法檢查單。

　　記者：在立法、執(zhí)法方面還有哪些問題需要解決?

　　郭仁剛：完善民航行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社團(tuán)組織之間的協(xié)作機(jī)制。《若干意見》中提出“發(fā)揮社團(tuán)的作用”，這是治理能力現(xiàn)代化的必然要求。由政府和企事業(yè)單位治理行業(yè)的機(jī)制需要改變，政府應(yīng)給企業(yè)和社團(tuán)組織留出更多的治理空間。民航后續(xù)立法也將秉承政府逐漸回歸公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)性管制的定位，發(fā)揮社團(tuán)組織服務(wù)作用，積極參與行業(yè)自治。另外，在改善民航發(fā)展的外部司法環(huán)境方面，民航局將積極呼吁相關(guān)部門理解和支持，爭取通過司法解釋、指導(dǎo)案例等多種形式，為行業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好外部環(huán)境。

　　記者：在守法和用法方面，民航還有哪些不足之處?

　　郭仁剛：守法、用法方面的不足主要體現(xiàn)在違法行為依然較多，行業(yè)法治思維有待增強(qiáng)。行業(yè)運(yùn)行違法情形主要表現(xiàn)為三類：一類是主觀故意的法人違法，像一些機(jī)組超時(shí)等行為就屬于主觀故意違法，這種違法情形的發(fā)生多是受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。一類是員工過失，往往表現(xiàn)出來的是一些孤立的事件。還有一類就是介于這兩類之間，企業(yè)并不想發(fā)生，而員工并不認(rèn)同、不重視規(guī)章制度而導(dǎo)致的違法情形。

　　另外，在基層調(diào)研時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)行業(yè)依法監(jiān)管在認(rèn)識(shí)上和運(yùn)用方面也存在誤區(qū)：行業(yè)監(jiān)管往往只以體現(xiàn)了民航特殊性的法律--《民用航空法》為監(jiān)管依據(jù)。民航行業(yè)管理是社會(huì)管理的重要組成部分，行業(yè)執(zhí)法依據(jù)應(yīng)當(dāng)從國家的整個(gè)法規(guī)框架體系通盤考量，例如可以依據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《特種設(shè)備管理法》、《無照經(jīng)營查處取締辦法》、《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等法律法規(guī)進(jìn)行民航行業(yè)管理。因此，加強(qiáng)法制培訓(xùn)，提高工作人員的法治素養(yǎng)和依法辦事能力也是當(dāng)前的工作重點(diǎn)之一。

　　落實(shí)《若干意見》要抓“關(guān)鍵少數(shù)”和制度的實(shí)施

　　記者：《若干意見》從四個(gè)方面提出了16類基本任務(wù)，目前民航局重點(diǎn)推進(jìn)的有哪些?

　　郭仁剛：在完善法規(guī)體系方面，建立立法規(guī)劃指導(dǎo)，編制民航“十三五”立法規(guī)劃;積極配合全國人大、國務(wù)院做好《民航法》修訂和《航空法》制定工作。

　　在加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)方面，嚴(yán)格依法依規(guī)執(zhí)法，統(tǒng)一并完善執(zhí)法程序和操作流程，統(tǒng)一民航行政檢查工作單;進(jìn)一步簡政放權(quán)，繼續(xù)取消和下放行政審批項(xiàng)目;加強(qiáng)監(jiān)察員培訓(xùn)體系建設(shè)，完善監(jiān)察員培訓(xùn)大綱，加大監(jiān)察員崗前培訓(xùn)，完善管理考核。

　　在強(qiáng)化行業(yè)依法運(yùn)行方面，完善民航行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社團(tuán)組織之間的協(xié)作機(jī)制，研究影響和制約行業(yè)發(fā)展的外部法律環(huán)境因素，提出相關(guān)法律法規(guī)的立改廢意見建議，深度參與民航國際公約的制定修訂。

　　在增強(qiáng)守法用法觀念方面，增強(qiáng)行業(yè)法治思維，完善民航行政機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，發(fā)揮黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)平臺(tái)作用，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培養(yǎng)。

　　記者：您認(rèn)為將《若干意見》落到實(shí)處的關(guān)鍵是什么?

　　郭仁剛：落實(shí)《若干意見》的關(guān)鍵是抓“關(guān)鍵少數(shù)”和抓制度的實(shí)施。這里所說的“關(guān)鍵少數(shù)”就是民航行業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。“關(guān)鍵少數(shù)”應(yīng)該帶頭遵守法律，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)鍵作用。孟子說，“徒法不足以自行”。法律制定實(shí)施了，并不代表它就能自動(dòng)發(fā)揮作用。法律與制度的執(zhí)行，說到底還是要靠人來執(zhí)行和推動(dòng)，各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部在法治建設(shè)方面必須發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。只有各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治尊重和信仰，才能帶動(dòng)全行業(yè)的法治尊重和信仰。

　　此外，還要強(qiáng)化對(duì)法律實(shí)施的配套制度、體制、機(jī)制建設(shè)，確保法治實(shí)踐的有效推進(jìn)。法治建設(shè)是需要客觀條件的，打造民航法治建設(shè)的客觀環(huán)境和條件，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部法治建設(shè)配套制度、機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化行業(yè)外部法律環(huán)境，是推進(jìn)民航法治建設(shè)的需求和趨勢(shì)。目前民航法律法規(guī)已經(jīng)相對(duì)完善，制度的實(shí)施在民航業(yè)更為迫切和關(guān)鍵。

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