民航體制改革不斷深化，實施行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能貫穿其中。在這方面所要達到的目標，就是符合建立社會主義市場經(jīng)濟的要求，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。

　　精簡機構

　　民航過去政企不分，實行的是四級管理，即民航總局—地區(qū)管理局—省市自治區(qū)管理局—航站。經(jīng)過幾輪改革，先后實現(xiàn)了政企分開，進行了機構精簡，形成國家層面的中國民航局，按六大區(qū)域和新疆維吾爾自治區(qū)劃設的地區(qū)管理局，并在除此以外的省市自治區(qū)設有安全監(jiān)管局。

　　從國家層面來說，民航管理機構多次更名，稱中國民用航空總局或中國民用航空局。1980年改歸國務院直接領導時，稱民航總局，后改為民航局。1993年改稱總局，并升格為正部級。2008年實行大部制改革，改為民航局，相應降低規(guī)格，為歸口交通運輸部管理的國家局。

　　從內(nèi)設機構來看，在歸屬軍隊建制時，按四大部(指揮部、政治部、后勤部、工程部)設置。1980年脫離軍建后，遵循“按經(jīng)濟的辦法管理經(jīng)濟”的要求，調(diào)整組織機構，設立政治部和11個司局，但屬政企合一的體制。人員編制625人(含工勤人員110人)。在上世紀80年代后期進行第二輪重大改革時，按政企分開要求設置，機構個數(shù)為13個，人員編制減為500人。后隨改革不斷深化，至目前雖然內(nèi)設機構數(shù)量與原來相當，人員編制已經(jīng)縮減為300余人。

　　突出安全

　　改革開放前，民航系統(tǒng)歸屬軍建時，機關職能和機構設置軍事化管理和政治掛帥的色彩較濃。脫離軍建初期按政企合一體制，經(jīng)濟管理職能得到強化。隨著改革的不斷深化，根據(jù)政府職能定位和行業(yè)管理特點，堅決貫徹安全第一的方針，著重強化了安全管理職能。

　　我對1989年民航局進行的機構改革記憶深刻。當時我在主持政策研究室工作，與辦公室的秦玉才和計劃司的邢士元同志承擔了具體工作。這次改革是政企分開的一個轉(zhuǎn)折點，也在強化安全管理職能方面邁出了重要步伐。一是設立了飛行標準安全監(jiān)察司，二是把原航空工程司改為了航空器適航司，三是把原修建局改成了基本建設機場管理司，四是把原來政治部的保衛(wèi)部改成了公安局。

　　自此以后的幾次機構改革，又進行了一些調(diào)整和完善。把現(xiàn)行民航局機構設置與政企不分時的情況相對照，在安全管理方面變化最大，職能得到強化，機構編制增加，并積極引進先進理念、行業(yè)標準和管理方法。到現(xiàn)在，民航已經(jīng)形成了較為完備的安全監(jiān)管體系。在飛行標準方面，對飛行人員資質(zhì)和航空企業(yè)的運行合格性進行管理。在航空器適航方面，不僅包括對使用、維護飛機的管理，也包括對設計制造飛機的管理，支持航空制造業(yè)的發(fā)展。在空中交通管理和機場管理方面，安全職能都有強化。在空防安全和公共治安方面，實行行業(yè)和地方公安部門共管共治，并組建了空警隊伍。在各個綜合部門，也按安全第一的思想，把保證安全作為工作目標。我國民航取得良好的安全業(yè)績，飛行安全和空防安全形勢長期保持穩(wěn)定，與政府系統(tǒng)始終把安全放在首位，不斷強化安全監(jiān)管是分不開的。

　　轉(zhuǎn)向宏觀

　　回顧以往，民航經(jīng)濟管理的職能轉(zhuǎn)變集中體現(xiàn)在三個方面，一是加強宏觀調(diào)控，二是注重政策引導，三是堅持依法行政。1984年至1996年，我先后在政策研究室和計劃司工作，2001年后在領導班子層面曾分管財務司和運輸司，經(jīng)歷了一些重大變化，體會比較深刻。

　　在加強宏觀調(diào)控方面，從計劃經(jīng)濟時代直接配置資源、制定生產(chǎn)計劃、進行項目審批，轉(zhuǎn)到研究制定發(fā)展戰(zhàn)略，編制中長期發(fā)展規(guī)劃，采取間接手段進行調(diào)控。在1989年以前，計劃司管的很多，是按所謂的“計劃大本”行事，包括每年的生產(chǎn)計劃、固定資產(chǎn)投資計劃、技術改造計劃。就連現(xiàn)在航空公司的航班計劃，也是總局統(tǒng)一編的。改革中采取向企業(yè)還權、向業(yè)務部門分權、向地區(qū)管理機構放權等辦法，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。

　　加強政策引導，在財務工作方面得到了較好體現(xiàn)。政企不分時，民航局的財務側重于企業(yè)財務。我于2001年4月?lián)�任副局長后，根據(jù)局長要求和當時情況，集中考慮全行業(yè)如何扭虧為盈。政企分開和重組脫鉤后，政府部門雖然也還關注經(jīng)濟效益，但不承擔盈虧責任了。財務工作轉(zhuǎn)向行政財務，除負責本系統(tǒng)的收支預算、監(jiān)督管理外，采取適當手段，進行政策調(diào)節(jié)。比如，早期通過國家設立的民航基礎設施建設基金和機場管理建設費，支持機場、空管建設和空防安全保障。后又改為民航發(fā)展基金，增加支持科技教育建設，加強安全能力建設，扶持小型機場和支線運輸發(fā)展。所開展的財經(jīng)安全保障評估，發(fā)揮了很好的作用。

　　堅持依法行政，體現(xiàn)在強化法規(guī)部門設置，全面推行法規(guī)建設和依法治理。其中變化最大的是通過實施行政許可法，改革航空市場管理。公共航空運輸企業(yè)經(jīng)營許可、國內(nèi)航線經(jīng)營許可、國際航線經(jīng)營許可是備受關注的幾個方面，所涉部門規(guī)章進行了幾次修訂，核心是不斷放寬市場準入，政府能不管的推向市場去管。僅就國內(nèi)航線航班管理來看，目前只有很少的航線實行登記管理。運價改革也取得了很大進展。近兩年圍繞促進通用航空發(fā)展，集中解決過度監(jiān)管問題，加快實施“放管服”改革。

　　提高效能

　　實施政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能，把那些不該管、也管不好的事情放掉，在某種程度上得到解脫，集中力量來做份內(nèi)之事，把作用發(fā)揮得更好。深化改革對做好行業(yè)管理工作提出了更高的要求，也帶動了機關干部職工隊伍綜合素質(zhì)的提高。自1993年實施的公務員制度，有力促進了機關建設。

　　由于民航承擔著重大責任，必須確保安全，所以，特別強調(diào)嚴格管理。民航局作為全行業(yè)的領率機關，一直走在前面。我長期在民航局機關工作，記憶較深的有1979年~1983年、1992年~1994年兩段，在進行全行業(yè)整頓中，民航局機關率先垂范，認真查找問題，嚴格組織紀律，樹立良好作風。

　　我于2011年11月從東航調(diào)回民航局，任副局長、黨組副書記，兼任直屬機關黨委書記和全國民航工會主席。按照分工，協(xié)助時任民航局局長的李家祥同志抓黨群工作和機關建設。從2012年開始，開展了“六管五型”建設活動。“六管”是他原來對機關黨組織提出的要求，即“管思想、管組織、管工作、管作風、管文化和管福利”。我組織機關黨委同志研究，提出要把“六管”落腳到建設“五型”機關上，即“學習型、效能型、創(chuàng)新型、和諧型、廉潔型”。這種抓法比較符合機關實際，取得了良好效果。

　　民航局機關對信息化建設十分重視，政務信息系統(tǒng)運轉(zhuǎn)很好，飛行標準信息管理系統(tǒng)和財務管理信息系統(tǒng)都發(fā)揮了重要作用。2012年開始建立了“記時辦文制度”。對機關受理的公文都要通過一個系統(tǒng)，記載每個環(huán)節(jié)的辦理時間。凡屬急件和其它能夠確定時限的，則列入“計時”，在規(guī)定時限內(nèi)辦結。這樣做對提高機關辦事效率有較大促進。

　　我在2014年3月離職，一直關注機關建設，喜見這幾年又發(fā)生了許多新的變化。進入新時代，民航局認真學習貫徹十九大精神，落實“一二三三四”總體思路，嚴守飛行安全、廉政安全和真情服務三條底線，積極深化改革，促進高質(zhì)量發(fā)展。在機關建設方面也有不少新的有效舉措。民航局機關和全行業(yè)全力施展新作為，到處呈現(xiàn)新氣象，作為一個老民航人，感到十分欣慰。　　(作者為中國民用航空局原副局長、黨組副書記，現(xiàn)任中國航空運輸協(xié)會理事長)

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