今年是民用航空法頒布20周年，正式施行19周年。在過(guò)去的20年中，我國(guó)民用航空法律制度已經(jīng)基本建立，航空立法對(duì)航空事業(yè)的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用，我國(guó)作為航空大國(guó)在國(guó)際社會(huì)上的地位日益提高。

　　但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，航空立法不足問(wèn)題日益凸顯，危及航空安全事件不斷發(fā)生。如何完善航空立法，本版今起推出系列報(bào)道，以饗讀者。

　　近日，疑似MH370客機(jī)殘骸被找到的消息牽動(dòng)著無(wú)數(shù)人的心。此前，曾有調(diào)查將飛機(jī)失蹤矛頭對(duì)準(zhǔn)MH370機(jī)長(zhǎng)扎哈里。

　　實(shí)際上，機(jī)長(zhǎng)有意制造飛機(jī)失事并非“天方夜譚”。今年3月，德國(guó)一架客機(jī)墜毀，隨后公布的事故調(diào)查結(jié)論證實(shí)，這是一起客機(jī)副機(jī)長(zhǎng)蓄意肇事事件。

　　“911之后，各國(guó)的機(jī)場(chǎng)安檢保衛(wèi)工作都在不斷加強(qiáng)，現(xiàn)在看來(lái)，機(jī)上工作人員的安全管理工作同樣重要。”西北政法大學(xué)客座教授、空間法與航空法研究所執(zhí)行所長(zhǎng)劉偉民近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，民用航空法施行19周年，已到大修之時(shí)。他建議，修改民用航空法，進(jìn)一步明確機(jī)長(zhǎng)法律地位，加強(qiáng)航空人員安全管理。

　　運(yùn)用法律手段約束航空人員

　　2008年3月31日，中國(guó)東方航空云南分公司14個(gè)從昆明起飛的航班，在同一天出現(xiàn)了臨時(shí)集體“返航”事件。這些航班原定飛往大理、麗江、西雙版納、芒市、思茅和臨滄等地，但在到達(dá)目的地上空后，乘客被告知無(wú)法降落并折回昆明，導(dǎo)致昆明機(jī)場(chǎng)更多的航班延誤。這就是震驚全國(guó)的東航集體返航門(mén)。

　　“14個(gè)航班說(shuō)不飛就不飛了，真是豈有此理!”說(shuō)起這次事件，劉偉民很是氣憤。他指出，機(jī)長(zhǎng)作出這樣的決定，除了浪費(fèi)資源外，還存在很大的安全隱患。

　　據(jù)了解，民用航空法第五章對(duì)航空人員進(jìn)行了界定，說(shuō)明了機(jī)長(zhǎng)的法律地位，并授予其法律權(quán)力。“但是，這些規(guī)定并不細(xì)。”劉偉民說(shuō)，中國(guó)民航長(zhǎng)期軍管，飛行待遇是好的，覺(jué)悟是高的，飛行人員隊(duì)伍沒(méi)問(wèn)題。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，一些新問(wèn)題陸續(xù)出現(xiàn)。比如東航集體返航門(mén)，還有曾出現(xiàn)過(guò)的空中交通管制員怠工事件等。這些都凸顯了運(yùn)用法律手段約束航空人員，保障民用航空安全的重要性。

　　劉偉民指出，機(jī)長(zhǎng)與船長(zhǎng)一樣，在飛行中擁有法律賦予的最高管理權(quán)限。飛機(jī)上天后，一切都要聽(tīng)從機(jī)長(zhǎng)指揮。但是，機(jī)長(zhǎng)的權(quán)力很大卻不能濫用，東航集體返航門(mén)就是濫用職權(quán)。在國(guó)外，機(jī)長(zhǎng)濫用職權(quán)是要受處罰的。

　　“此外，機(jī)長(zhǎng)的身體狀況、心理狀況關(guān)乎整架飛機(jī)的安全，對(duì)其進(jìn)行保障的航空醫(yī)學(xué)就顯得尤為重要;機(jī)長(zhǎng)在起飛之前，如果對(duì)保障飛行安全沒(méi)有信心，可以申請(qǐng)不起飛等，這些方面都應(yīng)寫(xiě)入法律，并進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。”劉偉民說(shuō)，現(xiàn)在民航管理上存在很多漏洞，建議修改民用航空法，把機(jī)長(zhǎng)的法律地位和機(jī)組人員的權(quán)力責(zé)任規(guī)定得更加完整細(xì)致，通過(guò)法律效力來(lái)切實(shí)保障民航安全。

　　對(duì)不安全事件相關(guān)立法不足

　　8月5日上午，深航舉行深圳航空成功處置“7·26”機(jī)上縱火事件表彰大會(huì)，對(duì)7月26日Z(yǔ)H9648臺(tái)州至廣州航班9名機(jī)組成員進(jìn)行嘉獎(jiǎng)。

　　7月26日零時(shí)40分，深圳航空公司ZH9648臺(tái)州至廣州航班發(fā)生一起機(jī)上縱火事件，嚴(yán)重危及飛行安全。機(jī)組成員及乘客協(xié)同配合，成功撲滅明火，穩(wěn)定客艙秩序，制服犯罪嫌疑人。

　　“由于民用航空戰(zhàn)略地位的重要性，容易成為恐怖分子、敵對(duì)分子的破壞對(duì)象。”劉偉民說(shuō)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，飛行旅客人數(shù)在大幅增加，違規(guī)旅客也在不斷增多，機(jī)場(chǎng)的管理能力還需進(jìn)一步提高。

　　劉偉民指出，現(xiàn)行民用航空法只有個(gè)別條文是關(guān)于民用航空安全保障的規(guī)定，1996年頒布的民用航空安全保衛(wèi)條例又屬于國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，立法層級(jí)低，需要根據(jù)新的形勢(shì)進(jìn)行完善和修改，把行政法規(guī)規(guī)定上升為法律。

　　今年年初，媒體曾報(bào)道多起乘客誤開(kāi)飛機(jī)應(yīng)急安全門(mén)或滑梯事件。對(duì)此，中國(guó)南方航空公司法律部副總經(jīng)理馬選玲指出，綜觀我國(guó)航空安全現(xiàn)狀，很多不安全事件都達(dá)不到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至達(dá)不到治安處罰標(biāo)準(zhǔn)。

　　“這些不安全事件的類(lèi)型包括損壞財(cái)產(chǎn)(隨意放滑梯、打開(kāi)安全門(mén)等)、個(gè)人行為(抽煙、違規(guī)使用電子設(shè)備等)、集體行為(霸占航空器、沖擊停機(jī)坪、沖擊值機(jī)柜臺(tái)等)等。”馬選玲介紹，與不安全事件種類(lèi)廣、數(shù)量多相對(duì)應(yīng)的，是對(duì)此類(lèi)事件的執(zhí)法不力問(wèn)題。

　　馬選玲指出，安全員在航空器范圍內(nèi)無(wú)執(zhí)法權(quán)，只有執(zhí)法協(xié)助權(quán)，這就造成在很多情況下，安全員面對(duì)打架斗毆無(wú)法有力作為;雖然空警有執(zhí)法權(quán)，但僅限于到達(dá)地面交接公安機(jī)關(guān)之前，而且缺乏快速有效的攻擊性手段;公安機(jī)關(guān)在各自管轄地范圍內(nèi)擁有執(zhí)法權(quán)，卻存在執(zhí)法不足問(wèn)題。此外，國(guó)際航線的具體執(zhí)法也是難題。

　　“上述問(wèn)題的存在，根本原因在于相關(guān)立法不足。”馬選玲認(rèn)為。

　　馬選玲具體解釋說(shuō)，首先民用航空法無(wú)旅客個(gè)人處罰條款;而治安管理處罰法適用航空法領(lǐng)域的法條較少、處罰較輕，只有第二十三條規(guī)定對(duì)擾亂機(jī)場(chǎng)、航空器秩序，非法攔截或者強(qiáng)登、扒乘航空器，影響交通工具正常行駛的，處警告或者200元以下罰款;情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款。這些法律規(guī)定已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。其次，相關(guān)法律規(guī)定中違法行為列舉不全，僅有擾亂秩序、盜竊、損壞、擅自移動(dòng)航空設(shè)施和強(qiáng)行進(jìn)入航空器駕駛艙等5種行為，許多不安全行為都沒(méi)有列入其中。

　　所以，馬選玲指出，鑒于這些問(wèn)題，我國(guó)民用航空法的修改刻不容緩。

　　增加處罰條款加重罰款金額

　　保障航空安全，避免對(duì)飛行人員進(jìn)行非法干擾，維護(hù)人員生命和財(cái)產(chǎn)安全是各國(guó)普遍關(guān)注的問(wèn)題。

　　據(jù)介紹，對(duì)飛行機(jī)組的非法干擾，各國(guó)的法律規(guī)定都很?chē)?yán)厲。英國(guó)航空航行命令規(guī)定，任何人對(duì)機(jī)組人員進(jìn)行威脅、辱罵、侮辱，可處以2500英鎊以下罰金或無(wú)限額罰金或處以?xún)赡暌韵掠衅谕叫獭Ｃ绹?guó)法律規(guī)定，襲擊、恐嚇或威脅、干擾或影響機(jī)組成員履行其職責(zé)，處以25000美元以下罰金或10年以下的有期徒刑，或二者兼處之。

　　“此外，在美國(guó)，以機(jī)長(zhǎng)為首的機(jī)組人員都對(duì)旅客有約束權(quán)，不像我國(guó)執(zhí)法人員權(quán)力有限，人數(shù)也少。而且美國(guó)航空公司可以拒載違法違規(guī)乘客，這在我國(guó)也是很困難的。”馬選玲進(jìn)一步介紹說(shuō)。

　　因此，馬選玲建議，盡快修改民用航空法，增加危及航空安全的種類(lèi)，列入多發(fā)性、擾亂性違法行為。由于現(xiàn)在民用航空法被定位為民商法，不能列入的違法行為可寫(xiě)入治安管理處罰法。同時(shí)，她建議比照旅游法和公務(wù)員處置辦法，增加處罰條款，加重罰款金額。立法授予航空公司行政執(zhí)法權(quán)，機(jī)組人員應(yīng)對(duì)旅客有約束權(quán)，授予空警使用攻擊性警械的權(quán)力，以便更有效地處理突發(fā)事件。

　　“鑒于以后飛機(jī)上會(huì)安裝Wi-Fi，建議航空器上安裝監(jiān)控系統(tǒng)，提前預(yù)警突發(fā)事件，實(shí)現(xiàn)機(jī)長(zhǎng)與地面雙監(jiān)控。監(jiān)控畫(huà)面可實(shí)時(shí)傳輸，若發(fā)生劫機(jī)等突發(fā)事件，能快速傳遞信息，縮短應(yīng)急處理時(shí)間。”馬選玲建議。

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