為更好地掌握民用機場臨空經濟發展概況，民航局于7月18日決定對42個全國性綜合交通樞紐城市的43個機場和3個支線機場臨空經濟發展情況進行調查，為研究制定民航產業政策提供依據，這對于全國各個地方臨空經濟區建設具有重要的指導作用，更好地滿足民航業在國民經濟社會發展和人民群眾出行的需要，必將產生臨空經濟發展對機場發展模式的重要影響。

　　但是，我們也應清醒地看到，隨著城市的擴張和臨空經濟的發展給機場凈空管理帶來諸多困難，使機場安全運行與城市建設發展的矛盾日益突出。因此，統籌協調機場凈空保護與發展臨空經濟的關系，實現二者相互促進、和諧發展，是擺在民航行業管理部門和地方政府面前共同關注的課題，也是貫徹落實《國務院關于促進民航業發展的若干意見》的重要舉措。

　　一、 規模航空運輸促進臨空經濟的形成和發展

　　眾所周知，民航業是國民經濟社會發展的重要基礎產業，是綜合交通運輸體系的有機組成部分，其發達程度對內反映一個國家、地區的現代化水平、經濟結構和開放水平，對外則是衡量國家、地區經濟競爭力的重要指標。《國務院關于促進民航業發展的若干意見》文件的出臺，標志著發展民航業上升為國家戰略，是民航發展史上的一個重要里程碑。

　　我國改革開放政策實施30多年來，中國民航經歷了從政企不分到政企分開，從小到大，從弱到強，從粗放式經營到集約規模化發展的轉變，伴隨著我國經濟社會的發展，民航年均增長17.3%，已成為僅次于美國的全球第二大航空運輸系統。2012年民航運輸旅客3.2億人，貨郵546萬噸，首都機場客運量8000萬人次穩居全球第二，上海浦東機場貨運量293萬噸穩居全球第三，客貨航空公司46家，通用航空企業134家，機場183個，旅客吞吐量超過1000萬人次的機場達21個，民航服務社會公眾的能力顯著增強，航空安全處于世界先進水平，具備相當規模和較強的核心競爭能力。

　　我國航空運輸的持續快速發展，不僅僅是為大眾出行提供便利和快捷，還是一個地區發展經濟、改善民生的動力，更成為各地依托航空運輸網絡，構建以機場為節點的綜合交通運輸體系，延伸產業鏈條規劃發展的臨空產業，打造新興產業群，形成了民航業與區域經濟良性互動，合作共贏的局面。

　　中國民航業的發展證明：規模航空運輸能夠帶動臨空經濟的形成和發展。因為臨空經濟成功發展，受兩個基本要素的影響，一是硬件條件，機場自身完備的設施及機場周邊邊界的地面交通及良好的商務設施情況;二是軟件條件，即機場的發展戰略及自身定位，機場所在區域經濟發展和產業結構的合理、配套的文化科研機構，綠色的自然環境及政府的政策支持。

　　截止到2012年底，共有27各省(區、市)的51個城市先后提出54個臨空經濟區的規劃，涉及51個機場，其中旅客吞吐量在1000萬以上的21個機場所在地區全部規劃了臨空經濟區，在旅客吞吐量500萬人至1000萬人次的機場中有81.8%的所在地區規劃了臨空經濟區。北京、天津、上海、廣州等地臨空經濟已進入相對成熟發展階段，成都、鄭州、重慶、杭州、深圳等地則進入相對快速發展的階段，形成了以民用機場為支撐的航空核心產業、航空關聯產業、航空延伸產業等類型的臨空產業區，對推動區域經濟社會發展發揮了重要作用。

　　二、發展臨空經濟給機場凈空管理帶來重大挑戰

　　臨空經濟已經成為二十一世紀經濟增長的重要增長極之一。臨空經濟是以航空運輸人流、物流為指向的產業在經濟發展中形成的經濟發展走廊、臨空型制造業產業集群及各類與航空運輸相關聯的產業集群，進而形成以臨空指向產業為主導、多種產業有機關聯的獨特經濟模式。

　　臨空經濟區大多集中在6-20公里的范圍內，以國際性樞紐機場為中心，促使航空港相鄰地區及空港走廊沿線地區出現生產、技術、資本、貿易、物流、人口的聚集，大力帶動產業升級，優化資源配置效率，形成相互關聯、相互依存、相互促進的關系。

　　機場凈空對保證飛行安全具有舉足輕重的作用。加強機場凈空保護，對機場安全有效運行和發展臨空經濟重要性十分明顯。機場凈空區是指根據飛機的類型和助航設備性能，在機場及其附近一定范圍內規定了幾種障礙物限制面，根據障礙物限制面來限制機場周圍及其附近自然障礙物及人工障礙物(煙囪、鐵塔、高層建筑、架空線)的高度，用以保證飛機安全起降的一定區域，也就是機場遠期規劃跑到中心線兩側各10公里，跑到兩端外20公里的區域為凈空保護區。影響機場凈空要求的主要因素有飛機起降性能、天氣條件、導航設備、飛行程序、機場的飛行區等級、機場地區的地形條件等。飛機在起降時必須沿規定的航線飛行，航線周圍空間條件的好壞直接關系到飛行安全。當機場凈空條件受到破壞或達不到標準時會產生不良影響，導致提高機場起降標準、影響機場正常運營，甚至發生機場被迫關閉、重新選址建設等問題。

　　《民用航空法》第58條明確規定，機場凈空保護區域內不得修建不符合機場凈空要求的建筑物或者設施。但近年來，隨著各地城市擴張建設步伐加快，特別是臨空經濟發展，給機場凈空管理增加了難度。2012年民航局通報了5起破壞機場凈空保護的典型案例，一是天津機場跑道北端高壓線路對機場凈空和電磁場環境造成影響;二是云南昭通、普洱機場凈空保護區內各3處超高建筑物嚴重威脅飛行安全;三是泉州晉江機場凈空保護區內出現11處超高障礙物構成重大航空安全隱患;四是合肥機場凈空區發現塔吊超出限高，存在安全隱患;五是內蒙古呼和浩特機場"水岸小鎮"房地產項目超出限高，影響機場安全運行。為此，民航局決定在全國開展機場凈超高障礙物排查整治工作。近兩年，華北局對所轄地區24個機場展開凈空超高障礙物排查，以是否突破國際民航組織附件14面作為判斷依據，其中17個機場共查出152個超高或疑似超高障礙物，類型分別為廣告牌1處，煙囪類塔狀生產設施10處 ，通訊發射塔30處，輸電線塔34處，樓宇建筑77處。超高障礙物由于涉及多方利益，要反復與地方政府、建設單位、施工單位多方協調溝通，才能解決問題。華北地區管理局近期辦理兩起超高障礙物典型案例，很值得深思在機場凈空保護工作中存在的問題。

　　(一)天津軍衛線項目：2010年10月天津市津漢公路北側新建的200千伏高壓線路，采用高壓架空，線塔高度在33.9米-47米之間，線塔貫穿于天津機場第一、二跑道北端進近面內，距機場路道約2-3公里。按照《航空無線電導航臺電磁環境要求》及國際民航組織附件10要求，線塔高度和電磁幅度嚴重影響機場第一、二跑道的進近程序和電磁環境。該項目未經民航機場當局審批同意，也未獲市規劃部門審批，純屬違章建設。華北局定位特別重大安全隱患，提高機場天氣標準，暫停機場24架次高峰小時容量。為此天津市高度重視，市長辦公會決定斥資2.4億元進行整改，到2012年9月完成整改。

　　(二)內蒙古呼和浩特水岸小鎮項目：2011年8月發現房地產開發項目，其中有9座未嚴格按批復高度建設，超高批復2.3米至12.2米。為此，華北局對障礙物進行航行評估，采取調整機場天氣標準和暫停新增航班審批的措施。呼和浩特市高度重視，多次開會協調，市長批示限期年底前拆除完畢。從12月22日開始，施工方投入200多人，50臺大型切割鋸不間斷拆除作業，直到2012年2月底才將超高部分拆除完畢。

　　發生上述典型案例，個人認為與城市快速發展和臨空經濟的崛起有直接關系，主要原因是：

　　一是機場凈空保護意識不夠強，宣傳不夠廣泛深入，規章和標準執行不嚴。部分機場缺乏必要的設備、人員和完善的巡查制度，發現問題后處理不夠及時。

　　二是城市規劃發展與機場凈空高度限制要求之間的矛盾日益突出，部分地方政府對《民用機場管理條例》貫徹執行不夠有力，有的規劃部門審核把關不嚴。

　　三是機場凈空區域范圍內出現的非法障礙物處置程序和機制不夠健全，個別開發商未批先建或擅自更改高度批準事項，由于責任難落實，新增障礙物難以及時處理。

　　四是審批凈空項目數量大，會簽部門多，審批時間長，影響工作效率。

　　三、統籌協調實現發展臨空經濟與機場凈空保護良性互動

　　機場和城市的發展歷來是一個共融體，是相互促進，相互依存的關系。一方面機場既是民航的重要基礎設施，也是一個地區、一座城市對外開放的窗口，在經濟社會發展中占有重要地位;另一方面，城市經濟社會發展，對于促進民用航空運輸業務增長，實現持續、協調、健康發展具有重要作用。保護機場凈空是機場安全運行的前提條件，也是發展臨空經濟的重要保證。各級地方政府要將民航業作為加快經濟發展方式轉變和調整經濟結構的重要抓手，貫徹落實《國務院關于促進民航業發展的若干意見》，依托民航業發展探尋資源型城市轉型之路，培育航空大都市，為地方經濟社會發展注入新生機，帶來新活力，真正實現發展臨空經濟與機場凈空保護的良性互動、和諧發展。

　　(一)明確戰略目標，科學規劃發展。

　　地方政府要結合機場所在城市經濟產業特征和發展戰略，認真研究城市臨空經濟區建設應采取的發展模式，把民航業作為構建現代綜合交通體系、打造區域競爭優勢的突破口，明確建設航空樞紐機場的定位和發展臨空產業的戰略目標。圍繞戰略目標，地方政府要充分考慮臨空經濟發展對優化城市布局、綜合交通運輸體系建設、推進城鎮化建設的影響，及民用機場在城市發展中的戰略定位，科學編制機場總體規劃和發展臨空經濟總體規劃，統籌謀劃產業布局和城市建設，嚴格執行國際民航組織附件14面規定和飛行程序設計規定的高度，科學規劃機場凈空保護區、電磁環境保護區、噪聲敏感控制區，合理布局支柱產業、相關產業、延伸產業和商業住宅區，避免飛機噪音影響居住環境，確保航空產業發展和區域經濟布局高度契合，機場凈空保護與臨空產業規劃開發有序推進。

　　行業管理部門要根據《國務院關于促進民航業發展的若干意見》和《分工方案》，將發展臨空經濟作為民航發展的戰略措施，科學規劃行業發展，完善機場布局，統籌安排客貨航線網絡，制定支持、鼓勵發展臨空經濟的政策措施，創造有利于發展臨空經濟的良好環境。

　　(二)加快地方立法，依法保護凈空。

　　依法行政、依法管理，是法治政府建設目標。《民用航空法》、《民用機場管理條例》對民用機場凈空保護區有完善的法律規定，機場凈空區內不得修建不符合機場凈空要求的建筑物或設施。《民用機場管理條例》第46條明確規定，民用機場所在地區民用航空管理機構和有關地方政府，應當按有關規定劃定民用機場凈空保護區域，并向社會公布。地方政府要承擔起機場凈空保護的責任，必須對機場凈空保護立法，使凈空管理措施更符合當地實際，具有可操作性，更有利于機場凈空環境控制。2010年5月北京市出臺了《民用機場凈空保護區域管理若干規定》共16條，對禁止性行為、批準性行為和執法主體、工作機制、職責分工等做出明確規定。除北京外，我國寧夏、安徽、四川、海南等省和上海市、昆明市、徐州市、大連市、烏海市等先后出臺了民用機場凈空保護法規。2013年7月1日《天津市民用機場凈空及安全管理規定》正式實施，這個規定對民用機場凈空及安全保護進行規范，內容涵蓋凈空保護區管理、建設項目規劃、飛行障礙燈設置、噪聲管理、電磁環境保護及應急救援等，還對升放孔明燈、燃放煙花、放飛信鴿等凈空區內禁止從事的活動，明確予以限制和規定，以確保民用航空安全。借助地方法規保護凈空，有利于企事業單位、社會組織和公民提高凈空保護意識，有利于依法整治、打擊相關責任人，有利于營造自覺維護機場凈空創造安全飛行的良好氛圍。

　　(三)完善協調機制，確保安全運行。

　　貫徹落實好《民用機場管理條例》和《民用機場運行安全管理規定》的有關要求，機場是安全生產的主體責任者、執行者。機場管理機構應當加強機場凈空保護的宣傳教育工作，重視凈空管理專業人員培訓，配備必要的凈空管理設施，加強凈空保護區的巡視檢查，發現機場及周邊地區修建高層建筑、放飛氣球、排放大量煙霧、非法干擾等侵害機場凈空和電磁環境的行為，應當立即制止，消除飛行安全隱患。機場管理機構要健全安全運營責任制，保障機場安全投入有效實施，督促駐場各單位履行各自職責，共同保障機場安全運營。要完善與當地政府部門和聯檢單位的定期協調機制，配合地方政府制定機場凈空保護管理規定，完善機場凈空保護區內新建、改擴建建筑物的審批程序，健全凈空管理檔案資料、機場凈空障礙物限制圖和新增障礙物的處置程序。加強升空物體、周邊燃放煙火爆竹和燃燒農作物、電磁干擾、鳥害的管控，提高機場安全運行水平。

　　(四)創新管理方式，提升監管能力。

　　民用機場的凈空和電磁環境直接關系航空運輸安全。《民用機場管理條例》第4條規定，民用航空管理機構依法對轄區內民用機場實施行業監督管理，有關地方政府依法對民用機場實施監督管理，協調解決民用機場安全運營中的問題。地方政府要通過組織協調，化解影響機場運行秩序事件，有效解決破壞凈空管理的問題。行業管理部門要抓好《國務院關于促進民航業發展的若干意見》的落實，統籌規劃民航業發展戰略，用活用足民航資源，減少行政審批，釋放市場活力等政策，引導發展臨空經濟。要創新管理方式，嚴格執行"附件14"障礙物限制面的同時，借鑒發達國家和地區的做法，不斷完善相關規定和運行標準，建議將附件14面規定和飛行程序設計的高度標準統一，為實際凈空管理工作提供客觀依據。地區管理局和監管局要認真履行職責，依法行政許可，縮短審批周期，嚴格安全監管，督促轄區民用機場安全有序運營。民航空管部門要有效開發民航空域資源，優化航路和終端區空域結構，增加機場進離場航線;加快新技術的推廣和應用，提高設備保障能力，為發展臨空經濟提供良好環境條件。

　　總之，機場凈空安全與城市建設和臨空經濟發展雖然是一對矛盾，但只要民航業和地方政府攜手合作，共建機場凈空保護與臨空經濟發展互利共贏的藍圖，就能更好地實現民航業帶動區域經濟發展騰飛的目標。

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