本期智庫專家：吳仁彪

　　全國政協(xié)委員

　　中國民航大學(xué)副校長

　　中國航空運輸協(xié)會通用航空分會負責(zé)人

　　抓住核心和關(guān)鍵

　　我國通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段仍然處于產(chǎn)業(yè)規(guī)模形成的起步期和市場培育期，與運輸航空相比，在行業(yè)規(guī)模、市場成熟、企業(yè)能力、法規(guī)建設(shè)等方面都有很大差距，所面向的市場也不是同一個領(lǐng)域。正如馮正霖局長在民航局通用航空領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議上，對通航發(fā)展階段性特征所作的高度概括： 一是處在政策法規(guī)調(diào)整期，主要表現(xiàn)為由套用限制向分類施策轉(zhuǎn)變;二是處在監(jiān)管制度轉(zhuǎn)換期，主要表現(xiàn)為由全覆蓋式向精準式轉(zhuǎn)變;三是處在新興業(yè)態(tài)萌芽期，主要表現(xiàn)為由傳統(tǒng)業(yè)態(tài)向新興業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變。

　　“分類管理”對通航工作來講，可以說是抓到了通航發(fā)展的核心和關(guān)鍵，是“牽住了牛鼻子”。分類管理，就是有針對性的管理，就是精細化管理。在前期確定分類管理基本思路的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在民航局專門出臺這個指導(dǎo)性文件，對分類管理進行深入系統(tǒng)闡述，雖然是以分類管理為題，卻明確了“放管結(jié)合，以放為主;問題導(dǎo)向，提升服務(wù);改革創(chuàng)新，試點引路”這三大基本原則，我理解，這是近期從民航局角度提出的促進通航發(fā)展的路線圖(有些不可控的內(nèi)容沒有涉及，比如低空空域開放的力度和速度等)，對厘清通航管理工作思路、細化通航管理工作內(nèi)容、指導(dǎo)通航管理工作開展、提升通航管理工作質(zhì)量，促進通航協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康發(fā)展都具有重要意義。

　　早在2016年民航局通航工作領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上，馮正霖局長就提出了“分類管理”的概念。經(jīng)近兩年的探索和實踐，民航局在“放管結(jié)合、以放為主”的基礎(chǔ)上，將“分類管理”又進一步確定為通航管理工作的基本思路。

　　這次的《指導(dǎo)意見》，是對“分類管理”進行的全面概括和系統(tǒng)闡述。因此，“分類管理”是經(jīng)歷了從概念的提出，到思路的確定，再到系統(tǒng)地發(fā)布這么一個過程，是個認識不斷深化、實踐不斷積累、內(nèi)容不斷完善、規(guī)律不斷提煉的過程。

　　在民航局通用航空領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議上， 中國航空運輸協(xié)會(中國航協(xié))增補為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，充分說明行業(yè)協(xié)會在通航發(fā)展中有非常獨特的作用。馮正霖局長在會議講話中對中國航協(xié)還專門提出要求:“要充分發(fā)揮中國航協(xié)的橋梁作用，促進行業(yè)自律，維護會員企業(yè)權(quán)益，推動提升通用航空發(fā)展水平，推進行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為通航發(fā)展做出更大貢獻”。對此，中國航協(xié)及通航分會將認真研究，并積極貫徹落實。

　　新業(yè)態(tài)呼喚新規(guī)則

　　國家現(xiàn)在大力提倡團體標(biāo)準建設(shè)。中國航協(xié)及通航分會積極響應(yīng)國家號召，從今年開始，已把通用航空團體標(biāo)準建設(shè)列入議事日程，作為一項重要工作內(nèi)容來抓。《指導(dǎo)意見》提出，鼓勵行業(yè)協(xié)會分類制定通用航空生產(chǎn)、娛樂和消費應(yīng)用領(lǐng)域的標(biāo)準和規(guī)范，加快更新傳統(tǒng)作業(yè)規(guī)程，加快制定新興業(yè)態(tài)服務(wù)標(biāo)準。我想，這里的生產(chǎn)，主要指工農(nóng)林牧漁等通航作業(yè)，是通航運營的傳統(tǒng)作業(yè)項目;娛樂和消費，主要指航空體驗、低空旅游、航空運動、空中游覽、短途運輸、醫(yī)療救護、無人機物流等，是發(fā)展?jié)摿Ρ容^大的通航運營新興業(yè)態(tài)。

　　據(jù)統(tǒng)計，到去年底我國開展低空旅游項目88個，擬開展的132個。雖然這些新興業(yè)態(tài)當(dāng)前的盈利狀況還不盡如人意，但未來會有巨大的市場規(guī)模和廣闊的發(fā)展前景。

　　新興業(yè)態(tài)必然呼喚新的規(guī)則，傳統(tǒng)業(yè)態(tài)也需要適應(yīng)新的形勢拓展新的業(yè)務(wù)，這都需要通過制定新的標(biāo)準規(guī)范去引領(lǐng)和規(guī)范。在當(dāng)前國家級標(biāo)準規(guī)范和行業(yè)級標(biāo)準規(guī)范都要求縮減，并大力發(fā)展團體標(biāo)準規(guī)范的形勢要求下，通過行業(yè)協(xié)會制定團體標(biāo)準，在一定范圍內(nèi)先行先試，在行業(yè)性標(biāo)準和政策法規(guī)出臺前，起探路子、打基礎(chǔ)、做支撐作用，無疑是促進行業(yè)健康有序發(fā)展的有效之舉。

　　其實，除了標(biāo)準之外，還應(yīng)更多地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在“放管服”中，特別是“服務(wù)”上的作用，讓行業(yè)協(xié)會承擔(dān)更多事務(wù)性工作及公共服務(wù)。中國航協(xié)通航分會，近幾年在輔助民航局工作方面，就承擔(dān)了重大政策出臺前征詢企業(yè)意見建議、通航供求信息平臺運營維護、通航法規(guī)和規(guī)范性文件調(diào)研梳理、無人機企業(yè)申請經(jīng)營許可信息初審等工作，現(xiàn)在正在積極落實民航局賦予的改革開放40年通航發(fā)展成就展的籌備工作。

　　這次領(lǐng)導(dǎo)小組會議增補中國航協(xié)為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，就充分體現(xiàn)了民航局對行業(yè)協(xié)會在通航“放管服”工作中所發(fā)揮作用的高度重視，也是對近年來中國航協(xié)及通航分會工作的肯定。

　　軍民融合 對癥下藥

　　我們都知道，軍民融合是國家戰(zhàn)略。雖然軍民融合在《指導(dǎo)意見》中體現(xiàn)得還不夠充分，只在人才建設(shè)中有所提及，但其實通航發(fā)展的一些瓶頸問題，如低空空域使用難、通航飛行審批難、通航機場建設(shè)審批周期長等問題，都源于現(xiàn)行的軍民航二元分離結(jié)構(gòu)，而按照軍民融合、平戰(zhàn)結(jié)合、資源共享、一體運行的思路， 加快推進通航領(lǐng)域“實質(zhì)性的”軍民深度融合發(fā)展，是破解這些難題的關(guān)鍵，也是必由之路。

　　中國航協(xié)及通航分會近年來在通用航空軍民融合方面做了一些有益的研究和探索，今年，中國航協(xié)及通航分會正在開展通用航空全產(chǎn)業(yè)鏈的軍民融合深度發(fā)展問題研究。下一步，中國航協(xié)將在民航局的指導(dǎo)下，開展依托通用航空企業(yè)組建“通航支援保障機隊”的試點工作，推動利用空閑軍用機場開展通用航空業(yè)務(wù)。

　　就人才問題來講，目前通用航空有經(jīng)驗的航空專業(yè)人才，特別是飛行、空管、通導(dǎo)、機務(wù)、機場建設(shè)和運行管理等專業(yè)人才短缺，而從軍隊退役的這方面人才數(shù)量非常龐大。據(jù)不完全統(tǒng)計，光機務(wù)人員就多達8萬人。但目前的民航規(guī)章在這些專業(yè)人員的準入資格上，基本還是延續(xù)運輸航空的規(guī)則。而對通用航空來講，這樣的條件顯然過高，這就大大限制了廣大部隊退役專業(yè)人才進入通航的通道。

　　《指導(dǎo)意見》意在通過軍民融合，建立航空專業(yè)人才“軍轉(zhuǎn)民”、“民參軍”的有效渠道，無疑正是在通航人才建設(shè)上“對癥下藥”之舉，對專業(yè)化通航人才隊伍建設(shè)現(xiàn)實意義很大。在具體手段上，我想，除了降低門檻，還要暢通渠道，加強培訓(xùn)。在培訓(xùn)上，可充分利用包括中國民航大學(xué)在內(nèi)的民航訓(xùn)練培訓(xùn)機構(gòu)，培養(yǎng)軍地兩用航空人才。

　　國企應(yīng)有國企的擔(dān)當(dāng)

　　“放管結(jié)合、以放為主、分類管理”是當(dāng)前民航局通航管理工作的基本思路。我建議再補充一句“提升服務(wù)”，即“放管結(jié)合、以放為主、分類管理、提升服務(wù)”。這樣表述后，“放”“管”“服”三個方面就都有了，既可全面體現(xiàn)出國務(wù)院“放管服”要求在通航的貫徹落實，也能全面體現(xiàn)出民航局近年來所做的實際工作。

　　《意見》中提到的“分類監(jiān)管機制，企業(yè)評價機制，服務(wù)保障機制，督辦督查機制”四項機制，總的來看，我覺得，是“管”的要少、“評”的要準、“服”的要多、“督”的要好。下面我主要想談?wù)勥@個“評”，即“企業(yè)評價”問題。

　　我認為，委托第三方評估機構(gòu)對企業(yè)進行綜合評價，是對企業(yè)的管理治理權(quán)進行“放”的一種新形式，也必然是一種有效手段。因為，與運輸航空不同，通用航空企業(yè)“多、小、雜、新、散、難”特征明顯，單靠民航局很難掌握眾多企業(yè)的實際狀況。如果將企業(yè)評價事務(wù)交給第三方，特別是交給與廣大企業(yè)有著天然聯(lián)系的行業(yè)協(xié)會去組織，我想，這樣的企業(yè)評價形式，將會取得得天獨厚、事半功倍的效果。

　　說到企業(yè)評價，我再補充一個觀點，就是國企的擔(dān)當(dāng)問題。目前通航在研發(fā)制造、航油供應(yīng)等方面短板明顯，而國有企業(yè)是研發(fā)制造和航油供應(yīng)的主體。因此，我建議，提倡“國有企業(yè)就要有國家擔(dān)當(dāng)”，國有企業(yè)應(yīng)該“使命高于利益”，不能以盈利作為最高甚至唯一目的。

　　數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與共享

　　建設(shè)線上服務(wù)系統(tǒng)、建設(shè)飛行監(jiān)控系統(tǒng)、完善數(shù)據(jù)統(tǒng)計和共享系統(tǒng)、完善行業(yè)信息供求平臺，這些都能反映出民航局在通航發(fā)展過程中，將自身角色在從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，以有效降低通航企業(yè)運營成本，掌握通航發(fā)展全面信息，為企業(yè)提供全方位服務(wù)。

　　這其中的“行業(yè)信息供求平臺”，根據(jù)民航局授權(quán)，目前正在由中國航協(xié)通航分會在負責(zé)運營和維護。《指導(dǎo)意見》提出下一步還要對平臺進行拓展，分類完善作業(yè)招標(biāo)、專業(yè)人員、機場開放、航線開辟、運輸需求、航空器購銷、航材供需、航油供應(yīng)、通航保險等供求信息發(fā)布。我想，這將進一步完善“行業(yè)信息供求平臺”的服務(wù)功能，更好地適應(yīng)通航發(fā)展的需要，為通航企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更加有利的外部環(huán)境。

　　關(guān)于數(shù)據(jù)統(tǒng)計和共享問題，《指導(dǎo)意見》提出，要創(chuàng)新通用航空統(tǒng)計指標(biāo)體系和通航生產(chǎn)運行數(shù)據(jù)收集渠道，及時、客觀、全面反映我國通用航空對國民經(jīng)濟、社會民生的重要性和貢獻度。

　　我認為，國家通用航空數(shù)據(jù)統(tǒng)計，應(yīng)該是全國通航數(shù)據(jù)的匯總。民航局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，要根據(jù)國家統(tǒng)計法的要求，盡可能及時、準確、全面地對外公布，讓社會了解行業(yè)發(fā)展(現(xiàn)在的《從統(tǒng)計看民航》每年7-8月份才出來上一年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，時效性較差)。因此，民航局可以充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會從全行業(yè)的角度(既有民航局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、也有其他部門：體育、無人機、制造等)收集整理行業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)，并及時全面對社會發(fā)布，為政府科學(xué)決策提供支撐。中國航協(xié)通航分會現(xiàn)在每年編寫一本《中國通用航空發(fā)展報告》和《中國民用無人機發(fā)展報告》，也是力求用完整的數(shù)據(jù)反映行業(yè)的發(fā)展情況。

　　另外，無人機作為通用航空的重要組成部分，其數(shù)據(jù)也應(yīng)納入通航數(shù)據(jù)統(tǒng)計之中。目前全國注冊民用無人機數(shù)量已超過20萬架，申請民用無人機經(jīng)營許可證的企業(yè)已突破3千家。無人機在通航產(chǎn)業(yè)中的地位作用越來越凸顯，在通航數(shù)據(jù)統(tǒng)計上，民用無人機數(shù)據(jù)也是不可或缺的。

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