據北京市公安局微博發布的消息，2013年12月29日中午，在首都機場以東空域，發生了一起遙控無人機違規飛行導致多架運輸航班避讓的事件。該事件引發業界思考：伴隨著民用無人機應用日益廣泛，飛行活動日益頻繁，應該如何對民用無人機飛行活動加以引導和規范。

　　從全球范圍看，由于民用無人機發展速度非常快，盡管國際民航組織已經開始為無人機及其相關系統制定標準和建議措施(SARPs)、空中航行服務程序(PANS)和指導材料，但預計未來幾年中，這些標準和建議措施仍將有一個“逐步成熟”的過程。多個國家目前只推出了臨時性管理措施。據報道，美國聯邦航空局(FAA)計劃在2015年前制定出無人機市場的監管規范。

　　現階段，我國對民用無人機飛行活動以及人員資質的管理也不夠完備。針對民用無人機飛行活動管理，民航局于2009年6月26日下發了《民用無人機空中交通管理辦法》。該辦法明確規定“組織實施民用無人機活動的單位和個人應當按照《通用航空飛行管制條例》等規定申請劃設和使用空域”，實質上將民用無人機飛行劃入了通用航空的范疇。針對無人機駕駛員資質管理，民航局于2013年11月18日下發《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》。盡管局方聲明該規定屬“臨時性規定”，但亦難掩其對民用無人機相關術語作出官方說明這一“亮點”。這些定義，解答了業界及公眾不少疑問，也初步建立了關于民用無人機運行管理的基礎規范框架。

　　對照上述兩個文件規定，我們不難判斷：12月29日無人機非法進入首都機場空域事件，從技術規范看，無人機飛行活動未經申報進入機場空域，違反了現行民用無人機飛行實施“隔離空域”的基本準則，直接造成與運輸航班沖突的危險情態。從法律角度看，由于民航公共運輸安全的特殊性，其運行空域理應受到法律的嚴格保護，任何以危險方法危害民航公共運輸安全的行為，都將受到法律追究。事件中，當事人涉嫌以危險方法危害公共安全，被警方刑事拘留，就說明了這一點。

　　我們還應進一步看到，當前，我國民用無人機進入快速發展階段，呈現出“研制單位多、型號數量多、使用單位多、飛行時點多”等特點，很有必要加以引導和規范。從民用無人機管理方式和適用規則上看，目前已有的部分文件規定暫處于“臨時性”“指導性”的探索階段，仍需要根據無人機產業發展情況進行適時的修訂和完善。

　　當前，民用無人機飛行熱切需求與行業安全管理之間形成的階段性矛盾，主要體現在兩個方面：一是無人機運營人(包括駕駛員等相關操控人員)對民航法規規章的熟悉程度不夠，很容易構成行為上的“違法”;二是管理機構和任務申辦流程，仍不夠明確具體，一定程度上導致無人機運營人“辦事難”。

　　為此，筆者提出如下建議：加強部門配合協作，針對無人機研制、銷售、使用、管理等過程，進行規章制度的“立、改、廢”工作，以適應發展需要;加強無人機運營人執行規章和操控技能的培訓，規范其飛行活動;加強空中交通管理技術創新、流程變革和無人機飛行標準(規則)的研究，提升無人機飛行安全的可靠性;強化無人機任務載荷的管理，明確飛行任務申請及空域申報程序，確保無人機飛行的合理性、合法性。

　　盡管無人機飛行給民航安全管理帶來了許多挑戰，但基于無人機廣闊的應用前景，我們絕不能因噎廢食，既要規范管理、安全運行，又要抓住機遇、知難而進，為民用無人機提供一片規范有序的天空，讓其在經濟社會發展中發揮功用。(作者系廣州民航職業技術學院黨委副書記)

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